رفراندوم، نکاتی قابل توجه برای ما

پس از آنکه رئیس‌جمهوری ایران و یک‌روز بعد، عده‌ای از نخبگان فرهنگی و سیاسی خواستار برگزاری رفراندوم شدند، حالا این موضوع به بحثی داغ بدل شده است. حامیان رفراندوم آن را تنها راه برون‌رفت صلح‌آمیز از وضعیت خطرناک و بحرانی کنونی می‌دانند. عده‌ای می‌گویند مفهوم رفراندوم را از معنا تهی کرده‌اند. دیگرانی پیشنهاد رفراندوم را، به‌ویژه از سوی اپوزیسیون، معادل پروژه «تغییر رژیم» می‌دانند که حامیان خارجی دارد. برخی دیگر می‌گویند رفراندوم درباره چه چیزی؟ یا چه طور رفراندومی؟ تحمیلیِ مردم یا پیشنهادیِ قوه مجریه؟

در نهایت، هنوز مشخص نیست وقتی از رفراندوم حرف می‌زنیم، دقیقاً به چه اشاره داریم؛ به ویژه آنکه سابقه رفراندوم‌ در کشورهای مختلف نتایج متفاوتی را پیش رویمان می‌گذارد.

به همین دلیل، این مقاله با تکیه بر پژوهش‌های اخیر درباره رفراندوم به بحث درباره آن خواهد پرداخت[i]. نوشته پیش‌رو سودای نتیجه‌گیری درباره رفراندوم در بستر خاص ایران را ندارد و فاکت‌ها و ایده‌ها را ردیف می‌کند. از سوی دیگر، این نوشته تنها به رفراندومی می‌پردازد که از سوی نخبگان سیاسی، دولت مرکزی یا عناصری داخل حکومت مطرح شود؛ یعنی رفراندومی که دولت‌ـ‌ملت را پیش‌فرض می‌گیرد و خود را در چنین سطحی تعریف می‌کند. اما رفراندومی هم وجود دارد که از «سطح محلی» آغاز می‌شود و بدون میانجی‌گری نخبگان سیاسی و دولت مرکزی به رأی مستقیم مردم رجوع می‌کند. این نوع آخر موضوع بحث ما نیست.

تضاد ناموجود

رفراندوم را تاریخاً یکی از جلوه‌های «دموکراسی مستقیم» در برابر «دموکراسی نمایندگی» در نظر می‌گیرند. به عبارت دیگر، از آنجا که هر شهروند حق رأی‌دادن بر سر مسئله طرح‌شده در رفراندوم را دارد، تصمیم متعاقب آن سخن مستقیم مردم تعبیر می‌شود.

مفهوم دموکراسی مستقیم را از این رو عموماً با رفراندوم یکی می‌گیرند؛ کلمه‌ای برآمده از عبارت لاتين «Propositum qui referendum est populo» به معنای «پیشنهادی که باید آن را به مردم ارجاع داد». نظریه‌پردازان سیاسی اما با توجه به تحولات اخیر، به‌ویژه سه‌ دهه گذشته به ما می‌گویند که باید به جای تمرکز بر معنا و هرمنوتیک، به کارکردهای رفراندوم در بسترهای متفاوت توجه کرد.

به همین دلیل، برخی از نظریه‌پردازان سیاسی اکنون به سه نوع عام از دموکراسی می‌پردازند: دموکراسی مستقیم، دموکراسی نمایندگی و دموکراسی رفراندومی.

برگزاری رفراندوم در سه دهه اخیر شدیداً افزایش یافته است. دموکراسی رفراندومی ناظر به زمانی است که نخبگان برای مدیریت انواع بحران پیشنهاد رفراندوم می‌دهند. به واژه «پیشنهاد» باید دقت کرد، زیرا در بسیاری از این مواقع رفراندوم تنها با مطرح‌شدن به عنوان یک پیشنهاد کارکرد سیاسی‌اش را برای مدیریت بحران ایفا می‌کند و اصلاً برگزار نمی‌شود. یا اینکه از ابتدا یک رفراندوم «غیررسمی» خوانده می‌شود.

چرا رفراندوم؟

رفراندوم به خاطر معنای لغوی‌اش، بازگشت به رأی مستقیم مردم، به چنین ابزار قدرتمندی برای حل بحران بدل شده است. این مسئله را باید در جابه‌جاشدن منبع مشروعیت برای حاکمیت ردگیری است.  آلکوئین اهل یورک، شاعر انگلیسی قرن هشتم در نامه‌ای به شارلمانی، امپراتور فرانک‌ها می‌نویسد: «نباید به کسانی گوش فرادهیم که می‌گویند "صدای مردم همان صدای خداوند است"، زیرا آشفتگی عوام‌الناس همواره به دیوانگی تنه می‌زند». پادشاهان فرانسه تبارشان را تا خود خداوند ردگیری می‌کردند. امپراتوری روم به امپراتوری مقدس روم بدل شده بود. و در سرزمین‌های اسلامی نیز خلیفه منسوب خدا بود و پادشاه ظل‌الله.

مرجع مشروعیت دوران مدرن اما بنا به تغییر فرم حکومت‌داری تغییر کرد و صدای مردم در تمام انواع رژیم‌های سیاسی مرجع مشروعیت خوانده شد. راینهارد بندیکس در ۱۹۷۸ می‌نویسد: «در دوران ما، نه فقط دموکراسی‌ها، بلکه حتی رژیم‌های نظامی، دیکتاتوری‌ها و انواع سلطنت مشروطه تنها با ادعای نمایندگی مردم مشروعیت‌شان را به دست می‌آورند. در واقع هر نوع دیگری از توجیه اقتدار دیگر منسوخ و غیرقابل تصور است.»

طبعاً اینکه رژیمی ادعای مشروعیت مردمی کند، به حقیقت آن مشروعیت مردمی ربطی ندارد. از عراق گذشته صدام حسین تا مصر امروزی عبدالفتاح سیسی، هر حکومتی به نوعی از انتخابات برای تظاهر به مشروعیت چنگ انداخته است. صدام در ۱۹۹۵ تنها کاندیدای ریاست‌جمهوری بود و انتخابات به همین دلیل به یک رفراندوم بدل شد: «آیا رئیس‌جمور صدام حسین را به عنوان رئیسِ جمهوری می‌پذیرید؟» سیسی هم که با رفراندوم ۲۰۱۴ بر سر کار آمد، در انتخابات بعدی رقیبی به جز خودش نخواهد داشت.

رفراندوم در چنین شرایطی به ابزار جذاب حکومت‌داران در مواجهه با انواعِ بحران بدل شده است. اقتدار همان‌طور که از منبع قدسی برای توجیه حضور خود و انحصار خشونت و قدرت استفاده می‌کرد، اکنون از منبع مردمی[ii] چنین استفاده‌ای می‌برد.

در واقع تغییر محل ارجاع [refero] اقتدار از پذیرش الاهی به پذیرش مردمی بنیادی‌ترین تغییر شیوه حکومت‌داری مدرن است، اما اساساً به معنای دموکراتیک‌تر شدن آن نیست. یک دولتِ اسلامی نماینده اسلام نخواهد بود، از یک قرائت انحصاری ناسیونالیستی از اسلام به عنوان ابزار تثبیت قدرت در حکومت‌داری مدرن استفاده می‌کند. جمهوریِ اسلامی نه نماینده‌ی مردم و جمهور است و نه نماینده اسلام. از اسلام شیعه اثنی‌عشری به قرائت طبقه‌ حاکم هنوز به عنوان ابزار تثبیت قدرت استفاده می‌کند و از ادعای نمایندگی مردم با برگزاری انتخابات و رفراندوم در جهانی مدرن مشروعیت می‌گیرد. شاید بهترین صورت‌بندی از تغییر مدرن در مشروعیت حکومت‌داری همان جمله‌ای باشد که کشیش شاعر، آلکوئین یورکی تقبیح می‌کند:  «صدای مردم همان صدای خداوند است» [«Vox populi vox Dei»].

جورجیو آگامبن، فیلسوف ایتالیایی به تغییر دیگری در حکومت‌داری مدرن اشاره می‌کند[iii]. او با بازگشت به ریشه‌های واژه «حکومت‌کردن» نشان می‌دهد که چگونه پارادایم مدرن حکومت‌داری به معناهای باستانی این کلمه بازگشته: “govern” از ریشه “kybernes” به معنای سکان‌دار و ناخدا می‌آید. ناخدای خوب نمی‌تواند از طوفان جلوگیری کند، اما وقتی طوفان شد، توان هدایت کشتی‌اش را از درون موج‌های خروشان دارد. به همین معنا، حکومت‌داری مدرن دیگر جلویِ بحران را نمی‌گیرد و به علت‌های بحران نمی‌پردازد، بلکه تنها بحران‌ها را مدیریت می‌کند و به معلول‌ها می‌پردازد. و به گفته آگامبن، در جهان معاصر این وضعیت تشدید شده، به نحوی که اکنون حکومت‌داری تنها با تشدید و تمدید بحران‌ها، با بحران‌آفرینی ادامه می‌یابد:

این پارادوکس توصیف دقیقی است از آنچه اینجا در یونان و ایتالیا اتفاق می‌افتد، جایی که حکومت‌داری یعنی آفریدن سلسله‌ای پیوسته از خرده‌کودتاها.

رفراندوم با هدف قراردادن قلبِ مشروعیت حکومت، ابزار مناسبی برای مدیریت بحران است. نه تنها در یونان و ایتالیای مورد اشاره آگامبن، بلکه به طور خاص در ترکیه رفراندوم و بحران در سال‌های اخیر با یکدیگر گره خوردند. نمونه ترکیه به ویژه روشن‌گر است. چرا که از یک سو کودتایی ناموفق رخ داد و از سوی دیگر کودتایی پس از کودتا و بعد آن هم رفراندومی برای تثبیت نظم کودتایی.

رفراندوم و نخبگان

بر همین اساس، گیدئون راهات هنگام نوشتن از رابطه نخبگان سیاسی و رفراندوم پرسش‌اش را چنین مطرح می‌کند:

آیا باید انتظار داشته باشیم که نخبگان سیاسی و به‌ویژه سیاستمداران انتخاب‌شده، قدرت تصمیم‌گیری‌شان را که با دشواری در فرآیند رقابت دموکراتیک و مشروع به دست آورده‌اند، به همین سادگی رها کنند؟ آیا باید انتظار داشته باشیم که سیاستمداران انتخاب‌شده ــ کسانی که هر یک ده‌ها هزار رأی را نمایندگی می‌کنند ــ وزنه نفوذ‌شان در تصمیم‌گیری را با وزنه نفوذ یک شهروند یکی ببینند؟ به این معنا، آیا می‌توان انتظار داشت که نخبگان سیاسی آغازگر یک رفراندوم باشند؟ پاسخ ظاهراً باید "نه" باشد.

اما "آری" است.

پژوهش‌ها درباره رفراندوم‌های صورت‌گرفته در دوران پایانی شوروی و دولت‌های استقلال‌یافته از آن بر نقش نخبگان سیاسی و لابی‌گری‌های آنها در اجرای این رفراندوم‌ها تمرکز دارند. هدف نخبگان باقی‌ماندن در قدرت پس از برآمدن نظمِ جدید، یعنی دولتِ جدید بود. آنها مکانیزم‌های گوناگونی را برای مهندسی رفراندوم‌ها و مهندسی آرای عمومی به کار بستند. از دیگر نمونه‌های پرتکرار در این بررسی‌ها، رفراندوم‌های شارل دوگل در فرانسه است که ابزار تثبیت حکمرانی شخص او بود.

در واقع مهندسی انتخابات که این روزها زیاد به گوش می‌خورد، در انتخابات آزاد و رفراندوم‌ها هم به طرق مختلف ممکن است. یکی از روش‌های این کار که به لطف توسعه فناوری‌های ارتباطاتی و اطلاعاتی، هر روز بیش از پیش در انواع انتخابات سراسری، همچون رفراندوم و ریاست‌جمهوری به کار می‌رود، مهندسی عاطفه است: احیای ناسیونالیسم، نژادپرستی، دیگری‌هراسی، جنگ‌افروزی، مهاجرستیزی و تزریق نوستالژی شکوه فرضی ازدست‌رفته. رفراندوم در ایتالیایی که بیش از پیش به سمت فاشیسم می‌رود، با مخالفت احزاب راست افراطی به شکست انجامید هر چند چپ‌گرایان نیز به دلایل درستی مخالفش بودند. سال بعد راست افراطی دو رفراندوم جدایی‌طلبانه غیرالزام‌آور را در شمال ایتالیا برد. رفراندوم در مصر با تزریق هراس از اخوان المسلمین و به «ایران» بدل‌شدن، سیسی را بر کرسی نشاند. حکومت ترکیه با تبلیغ دائمی از یک سو شکوه ازدست‌رفته خلافت اسلامی و از سوی دیگر، هویتِ مدرنِ ترکی رجب طیب اردوغان را به نتیجه دلخواهش در رفراندوم رساند؛ این بار با آینه عبرت قراردادن مصرِ سیسی. [iv]

از این چشم‌انداز، نظریه‌پردازان سیاسی رفراندوم را از منظر نظریه‌ بازی‌های اجتماعی، یک بازی «دوسویه با بردار برآیند صفر» تعریف کرده‌اند. مارک ک. والتر چنین توضیح می‌دهد:

بازیگران نخبه عموماً سیاستمداران قوای مجریه و مقننه در رقابت با یکدیگر هستند؛ هر چند رفراندوم‌ها می‌توانند بین هر تعداد بازیگر یا ائتلاف از بازیگران درون یک دولت رخ دهند. در حالی که حامیان و مخالفان اصلی یک رفراندوم در حال تصمیم‌گیری بر سر حرکت بعدی‌شان نسبت به حرکت رقیب هستند، مردم نتیجه رأی‌گیری رفراندوم را رقم می‌زنند. اما مردم نقشی مرکزی در فرآیند چانه‌زنی ایفا نمی‌کنند؛ طبیعت یا تصادف نماینده خوبی برای رأی آنها در یک بازی رفراندوم است.

علاقه نخبگان سیاسی به رفراندوم به خاطر کیفیت دموکراتیک معنای آن نیست، بلکه ابزاری برای به دست آوردن منافع گروهی خاص در رقابت بر سر قدرت است. «بردار برآیند صفر» یعنی منفعتی عاید کسی خارج از حلقه نخبگان‌، یعنی مردم نخواهد شد.

اسرائیل از این منظر نمونه جالبی است. تا کنون هیچ رفراندومی در این کشور که گاه از سوی مدافعان دولتِ آن «برترین دموکراسی خاورمیانه» خوانده می‌شود، برگزار نشده است. اما پیشنهاد برگزاری رفراندوم بارها از سوی نخبگان سیاسی اسرائیل به دلایل مختلف مطرح شده؛ و همه آنها برای حل بحرانی در بین گروه‌های حاکمیت بوده است. آن قدر مکرر که دانا آریلی‌هُرُویتز در ۲۰۰۶ از رسیدن به «نقطه بی‌بازگشت» می‌گوید:

ظاهراً رفراندوم از نقطه‌ بی‌بازگشت در سیاست اسرائیل عبور کرده: حالا تأکید دیگر بر این پرسش نیست که آیا این ابزار تصمیم‌گیری مناسب دموکراسی اسرائیلی است یا خیر؛ بلکه مسئله این است: چه زمانی این شبح سیاسی به عنوانِ ابزاری برای تصمیم‌گیری تجسد خواهد یافت؟

رفراندوم‌های اسرائیل عموماً از سوی سیاستمداران حزب حاکم ارائه می‌شد. نمایندگان دیگر احزاب یا حتی نمایندگان بخش دیگری از حزب حاکم در پارلمان با آن مخالفت می‌کردند، رایزنی بر سر رسیدن به توافق یا وحدت دوباره شروع می‌شد، و رفراندوم هم هرگز برگزار نمی‌شد. پیشنهادها برای رفراندوم حساس‌ترین مسائل سیاسی اسرائیل را هدف می‌گرفت: بر سر پایان‌دادن به اشغال غزه، پایان‌دادن به شهرک‌سازی‌ها، بازگشتن به مرزهای ۱۹۶۷، و غیره.

تا کنون طرح‌کننده اصلی پیشنهاد رفراندوم در ایران حسن روحانی، رئیس‌جمهوری بوده است. محافظه‌کاران با آن مخالفت کرده‌اند، کسانی همچون علی مطهری نیز که نزدیک‌تر به دولت هستند، آن را غیرضروری خوانده‌اند. این نخستین‌بار نیست که روحانی پیشنهاد رفراندوم می‌دهد. او ۱۳۹۳ و در آستانه توافق هسته‌ای نیز چنین پیشنهادی را داد و آن بار هم مشخصاً نگفت در چه زمینه‌ای به دنبال رفراندوم است. برجام با وحدت اصلاح‌طلبان و اعتدالیون و محافظه‌کاران جریان اصلی به سرانجام رسید و هرگز رفراندومی برگزار نشد. آن وحدت اکنون دیگر وجود ندارد و پیشنهاد رفراندوم بار دیگر سر داده شده است. به همین دلیل نمونه اسرائیل شاید اهمیت بیشتری برای فهم یکی از سویه‌های موقعیت پیچیده ما پیدا کند.

گیدئون راهات در پژوهش‌اش درباره رفراندوم‌های برگزارنشده اسرائیل نشان می‌دهد که پیشنهاد رفراندوم و کارکردِ آن در سیاستِ داخلی را به طور کلی می‌توان در سه مقوله خلاصه کرد:

رفراندوم و تغییر مردمی

تا اینجا توضیح دادیم که چگونه رفراندوم به عنوان یک ابزار مدیریت بحران از سوی نخبگان و مراجع اقتدار تصاحب می‌شود. اما درست به همین شیوه، جنبش‌های اعتراضی مردمی می‌توانند این ابزار را به نفع خودشان تصاحب کنند.

ما به رفراندومی که حقیقتاً نامی برای دموکراسی مستقیم است، نپرداختیم. این رفراندوم با فرم دولت مرکزی و نخبگان سیاسی آن کاری ندارد، در سطحی محلی و نامتمرکز برگزار می‌شود و سعی می‌کند تا جای ممکن از تمرکزگرایی بگریزد. ایده‌ کانتون که در سوئیس ابداع شد و نسخه‌های امروزینش را در چیاپاس مکزیک و روژآوای سوریه تجربه می‌کند، بر چنین نوعی از بازگشت به رأی مردمی در سطح محلی اتکا دارد.

پیشنهادهای اخیر رفراندوم در ایران اما یا از سوی رئیسِ جمهوری صادر شد و یا از سوی گروهی ۱۵ نفره از نخبگان. این گروه آخر پیشنهاد را درست یک روز پس از اشاره اولی به اصل ۵۹ قانون اساسی مطرح کردند. و آن‌طور که از تأکیدشان بر موقعیت آشوبناک منطقه و تهدید مداخله خارجی و گذار صلح‌آمیز و نرم به سکولاریسم برمی‌آید، بیانیه‌شان پاسخی است به «هراس از سوریه‌ای‌شدن»؛ طرح بدیلی که به باور آنها، ناچیزترین امکان وقوع چنین چیزی را از بین می‌برد. اینجا رفراندوم بار دیگر ابزار مدیریت بحران در حلقه نخبگان است و مردم میانجی ناپدیدشونده‌اش هستند.

همان‌طور که در این نوشته دیدیم، عرصه نمادین بازی رفراندوم برای نخبگان میدانی «بازتابی» است. وقتی آنها به بازگشت به مردم ارجاع می‌دهند، می‌توان برعکس این ارجاع، یعنی ارجاع به خودشان را در آن ردگیری کرد.  بدین‌ترتیب بازگشت به مردم برای سوریه‌ای‌نشدن یعنی: اگر می‌خواهید از سوریه‌ای‌شدن نهراسید، بدانید که ما به همین خاطر در آن لحظه موعود به عنوان گروهی فعال آماده رقابت انتخاباتی و حضور در اقتدار مرکزی آینده‌ایم.

در هر صورت، رفراندوم می‌تواند برای استبداد خطرناک باشد؛ حتی اگر رهبران سیاسی مردمی با تکیه به آن و با آگاهی از پیشتیبانی مردم معترض به دنبال تثبیت برنامه مورد نظرشان باشند. رفراندوم در این صورت دیگر صرفاً ابزار نیست، بلکه بخشی از معنای خود را به عنوان هدف فی‌نفسه ارجاع به رأی مردم، همچون مازادی در وضعیت تزریق می‌کند.

اما به همین دلیل رفراندوم شاید به جای ایجاد توازن یا مدیریت بحران، آن را تشدید کند و نخبگان «صلح‌طلب» را نومید.

یکی از نمونه‌ها کودتای شیلی است. این بار رئیس قوه مجریه، نخستین رئیس‌جمهوری مارکسیست آمریکای لاتین بر سر اتخاذ سیاست‌های پیشرو با قوای مقننه و قضائیه سرشاخ است و بحث رفراندوم پیش کشیده می‌شود. مردم، دست‌کم فرودستان و کارگران حامی او هستند. سالوادور آلنده نهم سپتامبر به ژنرال‌های ارتش از جمله آگوستو پینوشه می‌گوید که ۱۱ سپتامبر خبر برگزاری رفراندوم قانون اساسی را به مردم خواهد داد. کودتای آمریکایی که قرار بود کمی دیرتر صورت گیرد، به ۱۱ سپتامبر منتقل می‌شود تا اعلان عمومی برگزاری رفراندوم هرگز از دهان آلنده بیرون نیاید.

اما اینکه در ایران برگزاری رفراندوم از سوی قوه مجریه یا دیگر نخبگان سیاسی چه تأثیری بر روند دموکراسی‌خواهی، حتی از نوع لیبرال آن خواهد گذاشت، باید در جایی دیگر بررسی شود.

پانوشت‌ها

[i]  منابع اصلی این نوشته در مورد کارکردهای رفراندوم:

Walker, Mark Clarence; The Strategic Use of Referendums: Power, Legitimacy, and Democracy; New York and London: Palgrave Macmillan, 2003.

Mendelsohn, Matthew and Parkin, Andrew (eds); Referendum Democracy: Citizens, Elites and Deliberation in Referendum Campaigns; New York and London: Palgrave Macmillan, 2000.

Setlälä, Maija and Schiller, Theo; Referendums and Representative Democracy: Responsiveness, Accountability and Deliberation; London and New York: Routledge, 2009.

Podolnjak, Robert; “Constitutional Reforms of Citizen-Initiated Referendum: Causes of Different Outcomes in Slovenia and Croatia” in Revus, December 2015, Issue 26, pp. 129-149.

[ii] مفهوم «مردم» یکی دیگر از نقاط مسئله‌زا در حاکمیت مدرن است، اما در بحث این مقاله نمی‌گنجد.

[iii] Agamben, Giorgio. "From the State of Control to a Praxis of Destituent Power." Resisting Biopolitics. Ed. S. E. Wilmer and Audronė Žukauskaitė. New York and London: Routledge, 2016. 21-29.

[iv] نمونه‌ها فراوانند. مثلاً علی عبدالله صالح که با رفراندوم ۲۰۰۱ به رئیس‌جمهوری دائمی یمن متحد تحت حمایت آمریکا بدل شد؛ یا نیکولاس مادورو که با بدل‌کردن آمریکا به «دشمن»، رفراندوم برای باقی‌ماندن بر سر قدرت برگزار کرد.

در همین زمینه