آیا شهرداری مقصر تراژدی پلاسکو است؟

مجتمع تجاری پلاسکو تهران، نخستین ساختمان مرتفعی که در ایران ساخته شد، صبح روز پنج‌شنبه ۳۰ دی ماه دچار آتش‌سوزی شد و در حالی که آتش‌نشانان تلاش می‌کردند آتش را مهار کنند، فرو ریخت و ده‌ها نفر که اکثرا مأموران آتش‌نشانی بودند، زیر آوار مدفون شدند.

در پی وقوع این حادثه محمد‌باقر قالیباف، شهردار تهران، سفر خود به قم را نیمه‌کاره گذاشت و با حضور در محل، مدیریت بحران را بر عهده گرفت.

علی خامنه‌ای، رهبر جمهوری اسلامی‌ و سران سه قوه نیز در بیانیه‌هایی جداگانه به خانواده قربانیان حادثه ساختمان پلاسکو تهران تسلیت گفتند و هیأت دولت، روز شنبه دوم بهمن را عزای عمومی‌ اعلام کرد.

با این همه و با گذشت یک هفته از آتش‌سوزی و فرو ریختن ساختمان پلاسکو، تاکنون هیچ نهادی مسئولیت این حادثه را بر عهده نگرفته است.

مهدی چمران، رئیس شورای اسلامی‌ شهر تهران، یک روز پس از این حادثه در سخنرانی پیش از خطبه‌های نماز جمعه تهران به روال سابق ضمن جانبداری از شهرداری و اشاره به اینکه در سه سال اخیر ۱۴ اخطار بابت ناایمن بودن ساختمان پلاسکو داده شده است، گفت: «در عرض سه سال اخیر ۱۴ اخطار به ساختمان پلاسکو داده شده بود که این محل امنیت لازم را ندارد و آخرین اخطارها که برگ رونوشت آن به فرمانداری،‌ قوه قضائیه، استانداری و سایر نهادهای ذیربط ارسال شده مربوط به مرداد ماه امسال بوده است.»

روابط عمومی‌ شهرداری تهران و جریان نزدیک به محمدباقر قالیباف هم با انتشار اسنادی از اخطارهای ایمنی به مالکان ساختمان پلاسکو در سال‌های ۹۲ و ۹۳ و همچنین فیلمی‌ از سخنرانی شهردار تهران در جلسه شورای شهر در اردیبهشت ۹۳ درباره وضعیت ساختمان پلاسکو، سعی کرده‌اند از او و نهاد تحت مدیرتش سلب مسئولیت کنند.

آنها با استناد به این مدارک می‌‌‌‌گویند که کوتاهی نکرده‌اند و این دولت است که در تأمین بودجه شهرداری غفلت کرده است و چون ساختمان پلاسکو «کارگاهی» بوده، امکان پلمپ آن در اختیار وزارت کار بوده است.

در مقابل، محمدباقر نوبخت، سخنگوی دولت حسن روحانی نیز گفته است: «این اتفاق غیرمترقبه نبود و می‌‌‌‌شد آن را پیش‌بینی کرد. البته قانون به صورت صریح شهرداری را مسئول می‌‌‌‌داند.»

در ماجرای پلاسکو، قوه قضائیه نیز کاملاً از خود سلب مسئولیت کرده و توپ را در زمین شهرداری و دولت انداخته است. غلامحسین محسنی اژه‌ای، سخنگوی قوه قضائیه، درباره مسئولیت دادستان درباره حادثه پلاسکو گفته است: «وظیفه رفع خطر در ساختمان‌ها به عهده دادستانی نیست و این کار به عهده شهرداری است که البته امکان پلمب آن به دلایل مختلف از جمله اینکه نیازمند به همراهی سایر دستگاه‌ها بوده، امکان‌پذیر نبوده است.»

اما به گفته معصومه آباد، رئیس کمیته ایمنی شورای شهر تهران، سازمان آتش‌نشانی رونوشتی از اخطار به ساختمان‌های ناامن را به دادستانی فرستاده که برابر شاخص‌های ساختمان‌های غیرایمن با آنان برخورد کند، اما جدیداً قوه قضائیه در نامه‌ای به آتش‌نشانی عنوان کرده که نامه‌هایش ضمانت اجرایی ندارد و تنها کار قوه قضائیه را اضافه می‌‌‌‌کند.

در این میان بنیاد مستضعفان به عنوان مالک ساختمان درباره مسئولیتش در تأمین امنیت مستأجران خود در پلاسکو سکوت کرده است و صدیف بدری، سخنگوی کمیسیون عمران مجلس نیز آب پاکی را بر دست همه ریخته و با تبرئه شهرداری تهران، ایرادات و خلأهای قانونی را علت خودداری شهرداری از پلمب این ساختمان، اعلام کرده است: «خلأ قانونی سبب شد که شهرداری نتواند خودش مستقیماً وارد میدان شود. بنابراین شهرداری نمی‌توانست نسبت به پلمب و تعطیلی این ساختمان اقدام کند لذا قانون مربوط به آن هم باید بازنگری شود.»

با این حال آیا شهرداری تهران با انتشار اسناد متعددی كه حاكی از اخطار به مالكان و مديران ساختمان پلاسكو است، می‌تواند به نوعی برائت و عدم مسئوليت خود از خسارت را به اثبات برساند؟ آيا صرف اخطارها، شهرداری را از مسئوليت مبری می‌سازد؟ یا این‌که برابر گفته‌های سخنگوی کمیسیون عمران مجلس، شهرداری تهران برای جلوگیری از حادثه ساختمان پلاسکو با مشکلات حقوقی و ایرادها و خلأهای قانونی مواجه بوده است؟

اول: مسئولیت شهرداری در پیشگیری و مدیریت بحران ساختمان پلاسکو

«بحران» به موجب بند الف ماده یک فصل اول قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور، مصوب ۲۱ /۲/ ۱۳۸۵ مجلس شورای اسلامی‌‌‌، شرایطی‌ست که در اثر حوادث، رخدادها و عملکردهای طبیعی و انسانی (به‌جز موارد موضوعه در حوزه‌های امنیتی و اجتماعی) به‌طور ناگهانی یا غیرقابل کنترل به‌ وجود می‌‌‌‌آید و موجب ایجاد مشقت و سختی به یک مجموعه یا جامعه انسانی می‌‌‌‌گردد و برطرف کردن آن نیاز به اقدامات اضطراری، فوری و فوق‌العاده دارد و طبق بند دو همان ماده، «مدیریت جامع بحران»، فرآیند برنامه‌ریزی، عملکرد و اقدامات اجرایی است که از سوی دستگاه‌های دولتی، غیردولتی و عمومی‌ پیرامون شناخت و کاهش سطح مخاطرات (مدیریت خطرپذیری) و مدیریت عملیات مقابله و بازسازی و بازتوانی منطقه آسیب‌دیده (مدیریت بحران) صورت می‌‌‌‌پذیرد. به علاوه، برابر ماده دو این قانون، «مدیریت بحران» شامل چهار مرحله پیشگیری، آمادگی، مقابله و بازسازی و بازتوانی است.

ترتیب فعالیت آن نیز در قالب «شورای عالی مدیریت بحران کشور» مقرر شده است و بر این اساس نیز «سازمان مدیریت بحران کشور» به تجویز مقرر در ماده شش آن قانون با شرح وظایف مقرر در آن تشکیل شده است.

سازمان، وابسته به وزارت کشور بوده و رئیس آن به پیشنهاد وزیر کشور و تأیید شورای عالی و حکم وزیر کشور منصوب می‌‌شود (ماده هفت) و به دستور ماده ۱۰ قانون مزبور، کلیه دستگاه‌های دولتی مربوطه و مؤسسات عمومی‌ غیردولتی ذیربط و شهرداری‌ها و واحدهای سازمانی زیر نظر شهرداری‌ها و نیز سازمان‌ها، تشکل‌ها و بنگاه‌های فعال در بخش‌های خصوصی و تعاونی، در مراحل مدیریت جامع بحران (به‌ویژه در مرحله آمادگی) موظفند در چهارچوب وظایف و ضوابط محوله عمل کرده، گزارش عملکرد خود را از طریق مراجع دولتی ذیربط در مقاطع زمانی‌ای که تعیین خواهد شد، به سازمان ارائه دهند.

در این میان، شهرداری تهران نیز بر اساس بند یک مصوبه «طرح جامع مديريت بحران شهر تهران»، ملزم به تشكيل ستاد مديريت بحران شهر تهران با هدف هماهنگی امور مربوط به مراحل مديريت بحران (پيشگيری، آمادگی،‌ مقابله و بازسازی) شد و شهردار تهران نیز طبق مصوبه كميته ملی كاهش اثرات بلايای طبيعی از سوی وزير كشور به عنوان رئيس ستاد مديريت بحران شهر تهران منصوب و مركز مديريت بحران شهر تهران به عنوان ساختاری جديد در تشكيلات شهرداری تهران و به عنوان بازوی اجرايی ستاد مديريت بحران شهر تهران نیز تشکیل شد که با اصلاح این ساختار از سوی شورای اسلامی‌ شهر تهران، «مرکز پیشگیری و مدیریت بحران شهر تهران» به «سازمان پیشگیری و مدیریت بحران شهر تهران» ارتقا یافت.

اما حادثه آتش‌سوزی و فروریختن ساختمان پلاسکو نشان داد که اقدامات مطالعاتی، آموزشی، اجرایی و مدیریتی شهرداری تهران و همچنین وظایف قانونی سازمان پیشگیری و مدیریت بحران شهر تهران از سوی شهردار تهران به عنوان رئیس سازمان پیشگیری و مدیریت بحران شهر تهران در زمینه پیشگیری، آمادگی، مقابله، بازسازی و بازتوانی نسبت به حادثه آتش‌سوزی پلاسکو به درستی اجرا نشده است.

در واقع قصور و مسئولیت شهردار تهران و مجموعه تحت امر او در حادثه ساختمان پلاسکو از آن جهت محرز به نظر می‌‌‌رسد که وظایف محوله منطبق با موازین حقوقی و قانونی مربوطه و مطابق با شرح وظایف قانونی مقرر نسبت به سازمان پیشگیری و مدیریت بحران شهر تهران انجام نپذیرفته است.

دوم: مسئولیت حقوقی شهرداری تهران

از لحاظ حقوقی، شهرداری سازمانی اداری، محلی و غیرمتمرکز است كه به منظور اداره امور شهر همانند ارائه خدمات عمومی، ساماندهی زندگی شهری، عمران و آبادانی شهر، گسترش بهداشت و آموزش عمومی و رفاه ساکنان شهر، تأسیس می‌‌‌‌شود.

طبق ماده سه قانون شهرداری‌ها، شهرداری دارای شخصيت حقوقی است و در نتيجه دارای اموال، بودجه، درآمد، حقوق و تكاليف مستقل از دولت. به ديگر سخن، شهرداری مانند هر شخص حقوقی واجد استقلال مالی و اداری‌ست.

در نظام حقوقی ايران اشخاص حقوقی حسب مورد می‌توانند دارای مسئوليت كيفری يا مدنی شوند. طبق ماده ٥٨٨ قانون تجارت: «شخص حقوقی می‌‌‌‌تواند دارای کلیه حقوق و تکالیفی شود که قانون برای افراد قائل است مگر حقوق و وظایفی که بالطبیعه فقط انسان ممکن است دارای آن باشد، مانندحقوق و وظایف ابوت، نبوت و امثال ذلک».

شهرداری‌ها در راستای انجام وظایف خود ممکن است اسباب ورود خسارت به دیگران را فراهم آورند که این خسارت در حوزه مسئولیت کیفری و مدنی قابل بررسیست.

مطابق بند ۱۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری‌ها، اصلاحی ۲۷ بهمن ۱۳۴۵، یکی از وظایف شهرداری‌ها اتخاذ تدابیر مؤثر و اقدام لازم برای حفظ شهر از خطر سیل و حریق و همچنین رفع خطر از بناها و دیوارهای شکسته و خطرناک واقع در معابر عمومی‌و کوچه‌ها و اماکن عمومی‌ و دالان‌های عمومی‌ و خصوصی و پر کردن و پوشاندن چاه‌ها و چاله‌های واقع در معابر و جلوگیری از گذاشتن هر نوع اشیا در بالکن‌ها و ایوان‌های مشرف و مجاور به معابر عمومی‌ که افتادن آنها موجب خطر برای عابران است و جلوگیری از ناودان‌ها و دودکش‌های ساختمان‌ها که باعث زحمت و خسارت ساکنان شهر‌ها باشد.

طبق تبصره این بند، در کلیه موارد مربوط به رفع خطر از بناها و ... و رفع مزاحمت‌های مندرج در ماده فوق، شهرداری پس از کسب نظر مأمور فنی خود به مالکان یا صاحبان اماکن یا صاحبان ادوات منصوب، ابلاغ مهلت‌دار متناسبی صادر می‌کند و اگر دستور شهرداری در مهلت معین به اجرا گذاشته نشود، شهرداری راساً با مراقبت مأموران خود اقدام به رفع خطر یا مزاحمت خواهد کرد و هزینه مصروف را به اضافه صدی پانزده، خسارت از طرف دریافت خواهد کرد.

مقررات فوق شامل کلیه اماکن عمومی‌ مانند سینما‌ها، گرمابه‌ها، مهمانخانه‌ها، دکاکین،  قهوه‌خانه‌ها، کافه رستوران‌ها، پاساژ‌ها و امثال آن که محل رفت‌ و آمد و مراجعه عمومی‌‌ست نیز می‌‌شود.

با توجه به اين ماده و وجود اخطاريه‌های شهرداری كه حاكی از علم و اطلاع آن از وجود عيوب ساختمان و احتمال بروز حوادث به‌ ويژه آتش‌سوزی‌ست، ترديدی در مسئوليت مدنی شهرداری نيست. چه در بند ١٤ماده بالا، دست‌كم دو وظيفه برای شهرداری تعيين شده است:

نخست: رفع خطر از بنا‌ها و دیوارهای شکسته و خطرناک واقع در معابر عمومی‌ و کوچه‌ها و اماکن عمومی‌ و دالان‌های عمومی‌ و خصوصی و رفع مزاحمت از آنها.

دوم: جلوگيری از خسارت و توسعه خسارت.

طبق اسناد منتشر شده، پیداست شهرداری تهران خطرات موجود را حسب وظيفه قانونی خود به مالكان و مديران پاساژ پلاسكو گوشزد کرده است و حسب ظاهر، اقدامات و تدابير مؤثری از سوی ايشان برای دفع خطر و جلوگيری از بروز حادثه صورت نپذيرفته است. اما شهرداری به وظيفه ديگر خود مبنی بر رفع خطر عمل نکرده است، زيرا شهرداری پيرو اخطاريه‌های ارسالی، در صورتی كه مالكان و مديران به وظيفه خود عمل نكنند، طبق تبصره بند ١٤ ماده ٥٥ قانون شهرداری‌ها بايد راساً با مراقبت مأموران خود اقدام به رفع خطر یا مزاحمت می‌کرد و هزینه مصروف را به اضافه صدی پانزده خسارت، از طرف دریافت می‌کرد.

بر اساس بند ۱۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری‌ها و همچنين ماده سه اساس‌نامه سازمان آتش‌نشانی، نظارت و كنترل بر تحقق شرايط ايمنی ساختمان‌ها و استانداردهای تجهيزات ساختمان‌ها در مقابل سوانح گوناگون (زلزله، آتش‌سوزی، برق گرفتگی، سيل و ...) دریشهرها بر عهده سازمان آتش‌نشانی به عنوان سازمان وابسته به شهرداری است.

در حادثه ساختمان پلاسکو شواهد امر بيانگر اين واقعيت است كه تجهيزات و ملزومات مناسبی برای فرو نشاندن آتش موجود نبوده است و این بدین معناست كه شهرداری تهران علی‌رغم علم و اطلاع و قابليت پيش‌بينی امكان آتش‌سوزی برای اين ساختمان و ساير ساختمان‌های اين‌چنينی و عدم انجام وظيفه خود مبنی بر ايمن‌سازی اماكن عمومی، به وظيفه اصلی خود يعنی اطفای حريق نيز عمل نكرده است.

صدر بند ١٤ ماده ۵۵ قانون شهرداری‌ها به‌طور كلی مقرر می‌دارد: «اتخاذ تدابیر مؤثر و اقدام لازم برای حفظ شهر از خطر سیل و حریق...» برعهده شهرداری است. بر اساس اين مقرره بر فرض اينكه ساختمان پلاسكو از لحاظ ايمنی در سطح استانداردی قرار داشت، باز هم عدم وجود تجهيزات لازم برای اطفای حريق و پيشگيری از گسترش آتش، موجب مسئوليت مدنی شهرداری در قبال اشخاص خسارت ديده می‌شد.

بنابراین از حیث مسئولیت مدنی، برابر ‌ماده یک قانون مسئولیت مدنی که مقرر می‌‌‌دارد هر کس بدون مجوز قانونی عمداً یا در نتیجه بی‌احتیاطی به جان یا سلامتی یا مال یا آزادی یا حیثیت یا شهرت تجارتی یا به هر حق دیگر‌ که به موجب قانون برای افراد ایجاد گردیده لطمه‌ای وارد کند که موجب ضرر مادی یا معنوی دیگری شود، مسئول جبران خسارت ناشی از عمل خود‌ است و طبق ماده دو همین قانون، در موردی که عمل وارد کننده زیان موجب خسارت مادی یا معنوی زیان‌دیده شده باشد، دادگاه پس از رسیدگی و ثبوت امر او را به جبران‌ خسارات مزبور محکوم می‌‌‌‌کند و چنانچه عمل وارد کننده زیان فقط موجب یکی از خسارات مزبور باشد، دادگاه او را به جبران همان نوع خساراتی که‌ وارد کرده محکوم خواهد کرد.

می‌توان گفت در قبال خسارت‌های وارد شده به اموال مالكان و به‌طور كلی اشخاص، شهرداری تهران مسئول است اما ميزان مسئوليت آن در فروض مختلف متفاوت است، چه اگر گسترش آتش و فرو ريختن ساختمان ناشی از نقص وسايل و تجهيزات شهرداری باشد، ترديدی نيست كه تمام خسارت‌ها بر عهده شهرداری است مگر مالكی كه آتش‌سوزی ناشی از فعل او بوده است. اما اگر علت توسعه خسارت ناشی از عدم ايمن‌سازی مالكان و عدم انجام وظيفه شهرداری باشد، شهرداری تنها مسئول بخشی از خسارت است.

از حیث «فعل و ترک فعل»، اجرای وظایف قانونی مقرر نسبت به شهرداری و مدیریت شهری تهران یا ترک افعال قانونی آنها، قابل رسیدگی قضایی است زیرا فعل یا ترک فعل مقرر، ممکن است بنا به مورد جرم بوده و در قانون نیز برای آن جرم‌انگاری شده باشد. از این روست که ماده دو قانون مجازات اسلامی‌‌‌، مقرر می‌دارد: «هر رفتاری، اعم از فعل یا ترک فعل که در قانون برای آن مجازات تعیین شده است، جرم محسوب می‌‌‌‌شود.»

رسیدگی قضایی به فعل یا ترک فعل شهرداری در حادثه پلاسکو از آن جهت حائز اهمیت است که طبق ماده ۲۸۹ قانون مجازات اسلامی‌‌‌، جنایت بر نفس، عضو و منفعت بر سه قسم عمدی، شبه عمدی و خطای محض از سوی قانوگذار مقرر شده است. لذا با فرض اینکه در حادثه پلاسکو هیچ عمدی در وقوع حادثه آتش‌سوزی پلاسکو از سوی شهرداری وجود نداشته، از حیث حقوقی و قانونی، سهو عمل ناشی از فعل یا ترک فعل شهرداری در قتل شبه عمد یا قتل خطای محض قربانیان این حادثه قابلیت تعقیب قانونی‌ست.

در واقع برابر بند پ ماده ۲۹۱ قانون مجازات اسلامی‌‌‌، هرگاه جنایت به سبب تقصیر مرتکب (اشخاص حقیقی و حقوقی دولتی و غیر دولتی و خصوصی) واقع شود، مشروط بر اینکه جنایت واقع شده مشمول تعریف جنایت عمدی نباشد، قتل شبه عمد محسوب می‌شود.

طبق بند پ ماده ۲۹۲ همین قانون، جنایتی که در آن مرتکب، نه قصد جنایت بر مجنی علیه را داشته باشد و نه قصد ایراد فعل واقع شده بر او را، از زمره قتل خطای محض محسوب می‌شود.

بنابراین فعل یا ترک فعل شهرداری در حادثه پلاسکو که منجر به مرگ تعدادی از افراد شده ، گرچه قتل عمد محسوب نمی‌‌‌شود اما مطابق بند پ ماده ۲۹۱ و همین‌طور ماده ۲۹۲ قانون مجازات اسلامی‌‌‌، می‌تواند از مصادیق قتل شبه عمد یا خطای محض قلمداد شود.

در همین زمینه

از همین نویسنده