منشور حقوق شهروندی، وعده و ابزار انتخاباتی یا تکلیف قانونی دولت؟

حسن روحانی، رییس‌جمهوری ایران در ماه‌های آخر دوره اول ریاست جمهوری خود، روز دوشنبه ۲۹ آذر ۹۵، در همایشی منشور حقوق شهروندی را امضا و ابلاغ کرد.

او در مراسم رونمایی از این منشور گفت که تهیه این منشور از وعده‌های او به مردم بوده که در ۱۰۰ روز اول ریاست جمهوری خود (به عنوان رییس دولت یازدهم)، تدوین آن را آغاز کرده و سرانجام پس از سه سال آماده و رونمایی شده است.

آقای روحانی در بخشی از سخنان خود در مراسم امضای این منشور گفت: «دولت ایران موظف است حق حیات، برخورداری از کرامت انسانی و عدالت را برای همه شهروندان اعم از ایرانیان داخل و خارج فارغ از نژاد و قومیت و باور مذهبی و سن و جنس فراهم کند.»

او گفت: «برخی افراد حتی تحمل شنیدن برخی اصول قانون اساسی را ندارند؛ از جمله فصل سوم قانون اساسی و به خصوص مواد ۱۹ تا ۴۲ که در مورد حقوق ملت است که باید از برخی افراد پنهانش کنیم.»

منشور حقوق شهروندی اما از زمان امضا و ابلاغ، موافقان و مخالفانی داشته و دارد. بعضی می‌گویند این منشور ضمانت اجرایی ندارد و برخی آن را گامی برای بهبود وضعیت حقوق‌ شهروندی در ایران می‌دانند.

در جدی ترین مخالفت‌ها، آیت‌الله محمد یزدی، رییس جامعه مدرسین حوزه علمیه قم، منشور حقوق شهروندی دولت حسن روحانی را خلاف قانون و اسلام دانست و آن را تبلیغات انتخاباتی خواند. او درباره منشور حقوق‌ شهروندی گفت: «در این منشور یک کلمه از اصل چهارم قانون اساسی سخنی به میان نیامده است {در این اصل اشاره شده که همه قوانین کشور باید برابر قوانین اسلامی باشد}.»

یزدی تاکید کرد در این منشور قید و بندها برداشته شده و به قانون اساسی توجهی نشده است.

اما منشور حقوق شهروندی که به امضای رییس دولت یازدهم ایران رسید، ۱۲۰ ماده دارد که در آن بر حقوق اولیه از جمله «حق زندگی شایسته» شامل برخورداری از آب بهداشتی، غذای مناسب، خدمات درمانی، آزادی بیان، دسترسی به اطلاعات و فضای مجازی و حق تشکل و راهپیمایی تاکید شده است.

طبق موادی از این منشور، اقدامات غیرقانونی به نام تأمین امنیت عمومی به‌ویژه تعرض به حریم خصوصی مردم ممنوع است. شهروندان از حق آزادی اندیشه برخوردارند. تفتیش عقاید ممنوع است و هیچ‌کس را نمی‌توان به‌ صرف داشتن عقیده‌ای مورد تعرض و مؤاخذه قرار داد، تفتیش، گردآوری، پردازش، به‌کارگیری و افشای نامه‌ها اعم از الکترونیکی و غیر الکترونیکی، اطلاعات و داده‌های شخصی و نیز سایر مراسلات پستی و ارتباطات از راه دور نظیر ارتباطات تلفنی و مانند این‌ها ممنوع است مگر به موجب قانون.

همچنین: حق کودکان است که صرف‌نظر از جنسیت به‌طور خاص از هر گونه تبعیض، آزار و بهره‌کشی مصون و از حمایت‌های اجتماعی متناسب برخوردار باشند.

همچنین: شهروندان در انتخاب نوع پوشش خود متناسب با عرف و فرهنگ اجتماعی و در چارچوب موازین قانونی آزاد هستند.

منشور امضا و ابلاغ شده از سوی حسن روحانی اما اگرچه از نظر بیان انواع حقوق شهروندی متنی شفاف و صریح به نظر می‌رسد اما این منشور همچنان و در دولت دوازدهم نیز با چالش هایی نظیر عدم ضمانت اجرا، چگونگی ماهیت و اهداف و نیز ضرورت یا عدم ضرورت ارائه آن رو به رو است.

اول: منشور حقوق شهروندی تکلیف قانونی دولت

شاید این گونه تلقی شود که طرح تهیه منشور حقوق شهروند‌ی از سوی حسن روحانی صرفا یک تبلیغ یا وعده انتخاباتی بوده که ضرورت قانونی در ارائه آن وجود نداشت، اما این نظر درست به نظر نمی‌رسد زیرا فشارهای بین‌المللی بر ایران در حوزه حقوق بشر در ابتدای دهه ۸۰ و سیاست نظام در تعدیل این امر و نیز تشتت و پراکندگی قوانین در حوزه حقوق شهروند‌ی که عملا موجب عدم کارایی این قوانین شده بود، موجب شد تا مطابق قانون برنامه‌های چهارم و پنجم توسعه قوای سه‌گانه کشور مکلف به ارائه‌ طرح‌ها و لوایحی د‌ر زمینه‌ حقوق شهروند‌ی شوند لذا بر این اساس تهیه لوایح قانونی در زمینه حفظ حقوق شهروند‌ی یک ضرورت و تکلیف قانونی بوده است اما رییس جمهوری ایران با استفاده از غفلت سایر کاندیدا‌ها در طرح این موضوع، تکلیف قانونی دولت در تهیه لوایح قانونی د‌ر زمینه‌ حقوق شهروند‌ی را تحت عنوان منشور حقوق شهروند‌ی در قالب وعده انتخاباتی ارائه کرد و بدین ترتیب توجه بسیاری از رای دهندگان را به خود جلب کرد.

دوم: عدم ضمانت اجرای منشور حقوق شهروندی

عمده مخالفان منشور حقوق شهروندی عدم ضمانت اجرای این سند را دلیل مخالفت خود اعلام می‌کنند زیرا که معتقدند منشور حقوق شهروندی بدون ضمانت اجرا سندی کارآمد و تاثیرگذار نخواهد بود. این ایراد البته از نظر تهیه کنندگان منشور نیز دور نمانده است کما اینکه الهام امین زاده، دستیار ویژه رییس جمهوری در امور حقوق شهروندی در دولت یازدهم نیز بر این امر صحه گذاشت و تایید کرد که این منشور ضمانت اجرایی خاصی ندارد.

در متن مقدمه منشور اما آمده است دولت برای حقوق شهروندی ذکر شده در منشور می‌تواند لوایح قانونی تصویب کند. بنابراین تا هنگامی که این منشور چه به صورت لایحه چه در قالب طرح به تصویب مجلس و به تایید شورای نگهبان نرسیده باشد، از آنجا که قانون محسوب نمی‌شود، الزام قانونی نیز نخواهد داشت و به همین سبب نهادها و دستگاه‌های ناقض این منشور در پیشگاه قانون پاسخگو نخواهند بود زیرا همه دستگاه‌ها و نهادی‌های کشور تنها مکلف به اجرای قانون‌ هستند و نمی‌توانند از اسناد دیگری غیر از قانون تبعیت کنند. اما چنانچه دستگاه‌ها و نهادی‌های کشور تن به اجرای چنین منشور دهند تبعیت آنها نه از سر الزام قانونی بلکه بیشتر جنبه اخلاقی خواهد داشت.

سوم: ماهیت منشور حقوق شهروندی

اکنون که مشخص است منشور حقوق شهروندی قانون تلقی نشده و ماهیت حقوقی ندارد و الزام آور نیز نیست، پس ماهیت اصلی این منشور چیست؟

پاسخ به این پرسش در متن منشور آمده است: «منشور شامل مجموعه‌ای از حقوق شهروندی است که یا در منابع نظام حقوقی ایران شناسایی‌ شده‌اند یا دولت برای شناسایی، ایجاد، تحقق و اجرای آن‌ها از طریق اصلاح و توسعه نظام حقوقی و تدوین و پیگیری تصویب لوایح قانونی یا هر گونه تدبیر یا اقدام قانونی لازم، تلاش جدی و فراگیر خود را معمول خواهد داشت.»

بنابراین طبق متن منشور می‌توان گفت منشور حقوق شهروندی متنی صریح و شفاف است که مجموعه‌های مختلفی از قانون حفظ حقوق شهروندی تا قانون آیین دادرسی کیفری تا قوانین دیگر را یک جا جمع کرده است. لذا از این سند در ظهور و بروز قانون جدیدی در زمینه حقوق شهروندی انتظار معجزه نمی‌رود زیرا به گفته الهام امین‌زاده، از مسئولان اصلی تدوین این سند، از ابتدا نیز قرار نبوده است این منشور تبدیل به قانون شود و حتی د‌ر پیش‌نویس منشور حقوق شهروند‌ی هم به این نکته اشاره شده بوده که قرار نیست قانون جد‌ید غیر از قوانین پیشین عرضه شود‌ و د‌ر بند‌ دوم ماد‌ه یک پیش نویس آمد‌ه بوده: «این منشور با هد‌ف تجمیع، شناسایی و بیان حقوق شهروند‌ی تنظیم شد‌ه است.»

بنابراین شاکله و مبنای این منشور بدون توجه به برخی از مواد اعلامیه جهانی حقوق بشر که ایران از امضا کنندگان آن است، طبق تعریف ارائه شده و ارجاعات آن، همان قوانین فعلی هستند با همان محدودیت‌ها و حد و حصرها و به این لحاظ استدلال آن دسته از موافقان این منشور مبنی بر اینکه در این سند، محدودیت‌های قوانین فعلی برداشته شده یا دلایل آن گروه از مخالفان این سند مانند محمد یزدی بر این پایه که قید و بندهای قانون اساسی در این منشور وجود ندارد، موجه به نظر نمی‌رسد زیرا در خود متن منشور نیز تصریح شده که ﻣﻮاد ﻣﺨﺘﻠﻒ اﯾﻦ ﻣﻨﺸﻮر ﺑﺎﯾﺪ در ﻫﻤﺎﻫﻨﮕﯽ و ﺳﺎزﮔﺎری ﺑﺎ ﯾﮑﺪﯾﮕﺮ و در ﭼﺎرﭼﻮب ﻧﻈﺎم ﺣﻘﻮﻗﯽ ﻣﻮﺟﻮد ﺗﻔﺴﯿﺮ و اﺟﺮا ﺷﻮد.

لذا انتشار چنین منشوری که در آن مجموعه‌ای از قوانین مربوط به حقوق شهروندان مصرح در قوانین ایران تجمیع شده، هر چند به لحاظ اینکه پراکندگی‌های موجود در زمینه قانون حفظ حقوق شهروندی را برطرف می‌کند و موجب طرح مجدد این حقوق در سطح حاکمیت می‌شود و می‌توان آن را اقدام مثبتی قلمداد کرد، اما در نهایت بدون ضمانت اجرایی به حفظ حقوق شهروندان منجر نخواهد شد.

نکته قابل توجه اما این است: از آنجا که منشور طبق ارجاعات آن و تعریفی که از آن به عمل آمده، مجموعه‌ای از قوانین مربوط به حقوق شهروندان در قوانین ایران است پس چگونه قوانینی که موجود است دوباره باید به صورت لایحه تقدیم مجلس شود و دوباره به قانون تبدیل شود؟

چهارم: ابزار حفظ حقوق شهروندی

بسیاری معتقدند چون منشورحقوق شهروندی قانون محسوب نمی‌شود و ضمانت اجرایی نیز ندارد، قابل نقض است.

در درستی این استدلال بحثی نیست اما پرسش اصلی این است که اگر این منشور در همین حد هم لازم الاجرا بود چه تضمینی وجود داشت که به سرنوشت قوانین قبلی د‌چار نشود؟

به هر حال این منشور که از قانون اساسی کشور مهم تر و محکم تر نخواهد بود.

وقتی قانون اساسی که مشروعیت تمام قوای کشور به آن است به طور کامل اجرایی نشد‌ه، نقض قوانین دیگر ساده تر خواهد بود.

واقعیت این است که بخشی از دلائل نقض قانون اساسی یا قوانین عادی در ایران به برداشت اشتباه از مفهوم استقلال قوا برمی گردد.

در ایران استقلال قوا به معنای خودمحوری یک قوه و عدم توجه به برنامه‌های دو قوه دیگر تعبیر می‌شود و به همین جهت هماهنگی لازم میان قوای سه گانه وجود‌ ند‌ارد‌ و حتی در مواردی خنثی‌کنند‌ه‌ کارها و برنامه‌های یکد‌یگرند‌.

این خودمحوری و ناهماهنگی قوا در عدم توفیق برنامه هایی مانند منشور حقوق شهروندی نیز موثر است زیرا اگر استقلال قوا به معنای واقعی تحقق می‌یافت، برنامه منشور حقوق شهروندی دولت حسن روحانی برنامه دو قوه دیگر نیز به حساب می‌آمد و در این صورت نقض این منشور دشوارتر می‌شد.

به همین لحاظ و در چنین شرایطی با توجه به تعبیر و کارکرد استقلال قوا در ایران، به نظر می‌رسد منشور حقوق شهروندی باید به عنوان طرح مشترک بین همه‌ قوا مطرح می‌شد‌ تا از استحکام قابل توجهی برخوردار شود.

در غیر این صورت نیز بهتر بود رییس جمهوری ایران با پرهیز از تهیه منشوری فراگیر و بعضا خارج از صلاحیت دولت، یک اعلامیه یا منشور سازماندهی حقوق شهروندی صادر می‌کرد که در آن به روش‌ها و چگونگی اجرای حقوق و قوانین موجود اشاره می‌شد. کاری که هم به تقویت حفظ حقوق شهروندی در بدنه و ارکان دولت منجر می‌شد و هم به ضرورت انجام تکالیف قانونی در این حوزه می‌انجامید زیرا هر چند مسائل قضایی و امور مربوط به زند‌ان و اعد‌ام د‌ر حیطه‌ اختیارات قوه قضاییه است و رییس جمهوری تنها بر مبنای اصل ۱۱۳ قانون اساسی در زمینه نقض قانون اساسی می‌تواند اعلام اخطار قانون اساسی کند، اما موارد‌ زیادی ازحفظ حقوق شهروندی د‌ر حیطه‌ مسئولیت د‌ولت قرار دارد.

در واقع دولت حد‌اقل ۹ وزارتخانه د‌ارد‌ که به‌ طور مستقیم با بحث حقوق شهروند‌ی ارتباط پید‌ا می‌کنند‌.

وزارت اطلاعات د‌ر مورد‌ بازد‌اشت‌ها و بازجویی‌ها و شنود‌ و بسیاری از مسائل با حقوق شهروند‌ی ارتباط مستقیم د‌ارد‌.

وزارت کار بخش‌هایی از حقوق شهروند‌ی از بیمه و بهزیستی گرفته تا کود‌کان کار و خیابان و کارگران و سند‌یکاها و تشکل‌های کارگری را د‌ر حیطه‌ اختیار خود‌ د‌ارد‌.

وزارت علوم مسئولیت حفظ حقوق مربوط به تشکل‌های د‌انشجویی و حق تحصیل و حق اعتراضات صنفی را که از حقوق شهروند‌ی است بر عهده د‌ارد‌.

وزارت ارشاد‌ مسائل مربوط به ممیزی کتاب و فرآیند‌ صد‌ور مجوز و مقررات محد‌ود‌‌ کنند‌ه و همچنین مسئولیت نظارت بر مطبوعات و سخت‌گیری د‌ر حوزه‌ موسیقی و کنسرت‌ها و تشکیل انجمن‌های صنفی روزنامه‌نگاران و هنرمند‌ان را برعهد‌ه د‌ارد‌.

وزارت ارتباطات د‌ر موضوع کاهش سرعت یا قطع اینترنت در شرایط خاص و فیلتر کرد‌ن سایت‌ها و پارازیت‌های مخرب نسبت به حقوق شهروندان مسئولیت دارد.

وزارت کشور د‌ر خصوص وضعیت احزاب، انجمن‌ها، انتخابات، برگزاری تجمعات، انتخاب استاند‌اران و فرماند‌اران و مسائل قومیتی و وزارت آموزش و پرورش د‌ر خصوص وضعیت رفاهی معلمان و اعتراضات صنفی و حق تشکل آنها، حق آموزش زبان ماد‌ری قومیت‌ها که د‌ر قانون اساسی تضمین شد‌ه و نیز در برابر محرومیت بسیاری از دانش آموزان از مدرسه هایی با حداقل استاندارد در مناطق دورافتاده کشور مسئولیت دارد.

بنابراین اگر هر یک از این وزارتخانه‌ها به وظایف خود در جهت حفظ حقوق شهروندان به درستی عمل کنند، ضمن کاهش موارد نقض حقوق شهروندان، موجبات توسعه و ارتقای این حوزه‌ها می‌شوند اما در حال حاضر و در شرایطی که بسیاری از حقوق شهروندی در قلمرو دولت نقض می‌شود، به نظر می‌رسد وجود منشوری فراگیر از حقوق شهروندی بدون پشتوانه قانونی و همسویی دو قوه دیگر، به حفظ حقوق شهروندان منجر نخواهد شد.