راه ورود ایران به اقتصاد جهانی از «پالرمو» می‌گذرد

پس از آغاز اجرایی‌شدن برجام در ۱۶ ژانویه ۲۰۱۶/ ۲۶ دی‌ماه ۱۳۹۴، تنها چند هفته زمان لازم بود تا مسئولان اقتصادی جمهوری اسلامی دشواری‌های بازگشت به سیستم مالی جهانی را دریابند. در آن هنگام، علی‌رغم همدلی و کمک دولت اوباما برای بازگشت ایران به چرخه اقتصاد جهانی، یک معضل اساسی می‌بایست حل می‎شد: نگرانی از پول‌شویی در کنار مسأله عدم همکاری تهران در مبارزه با حمایت مالی از تروریسم.

گروه ویژه اقدام مالی (FATF) در سال‌های ۲۰۰۷ و ۲۰۰۸ میلادی (۱۳۸۶ و ۱۳۸۷ خورشیدی) ایران را در فهرست کشورهای مورد نگرانی خود وارد کرده و در مورد عدم تلاش ایران برای چاره‌اندیشی در مورد ریسک حمایت مالی از تروریسم هشدار داده بود.

پس از دو سال انتظار و دریافت وعده‌های اجرا نشده، سرانجام این گروه ویژه در سال ۲۰۱۰ ایران را در فهرستی قرار داد که به تمامی کشورهای عضو و نهادهای مسئول توصیه می‌کرد تا برای حفاظت از سیستم مالی بین‌المللی در برابر پول‌شویی و حمایت از تروریسم، تدابیر مقابله‌جویانه‌ (تنبیهی) را علیه این کشور اتخاذ کنند.

این معضل بزرگ در فضای پسابرجام و آغاز تلاش برای ورود مجدد ایران به چرخه اقتصاد جهانی، خود را بیشتر نشان داد. در آن هنگام بود که مقام‌های دولت ایران به فکر چاره‌جویی و همکاری با گروه ویژه اقدام مالی برآمدند.

در آوریل ۲۰۱۶/ فروردین ۱۳۹۵، سه ماه پس از اجرایی شدن برجام، ولی‌الله سیف، رئیس بانک مرکزی جمهوری اسلامی که برای شرکت در اجلاس صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی به واشنگتن رفته بود، گفت که ایران نشست‌هایی با گروه ویژه اقدام مالی برگزار کرده است.

دو ماه بعد، این گروه ویژه با صدور بیانیه‌ای، از «تعهدات سیاسی» ایران «در سطوح بالا» و همچنین پذیرش «طرح اقدام» این نهاد برای مقابله با کاستی‌هایش در مقابله با پول‌شویی و حمایت مالی از تروریسم استقبال کرد و تدابیر مقابله‌جویانه را برای ۱۲ ماه به حالت تعلیق درآورد. با این حال، گروه ویژه اقدام مالی، ایران را در فهرست کشورهای پرخطر نگه داشت.

یک سال گذشت و با توجه به گام‌های برداشته‌شده از جانب ایران، در ژوئن ۲۰۱۷ تعلیق تدابیر مقابله‌جویانه تمدید شد. لیکن در نوامبر ۲۰۱۷ گروه ویژه اقدام مالی در بیانیه‌ای یادآوری کرد که مهلت ایران برای اجرای «طرح اقدام» روز ۳۱ ژانویه منقضی می‌شود و این کشور باید کاستی‌هایش را «به‌ویژه در مورد حمایت مالی از تروریسم» برطرف کند.

اکنون ماه فوریه فرا رسیده است و گروه ویژه اقدام مالی باید تصمیم نهایی خود را در مورد ایران اعلام کند؛ تصمیمی که با توجه به تلاش‌های دولت ترامپ برای ناکام‌ گذاشتن برجام، برای اقتصاد ایران حیاتی است.

علی‌رغم تکذیب معاون پارلمانی حسن روحانی، به نظر می‌رسد یکی از شروط مندرج در «طرح اقدام» که از سوی گروه ویژه اقدام مالی به ایران ارائه شد، عضویت این کشور در «کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با جرائم سازمان یافته فراملی» است؛ پیمانی که به خاطر تصویب در شهر پالرمو ایتالیا، کنوانسیون پالرمو نیز نامیده می‌شود.

فشار دولت بر مجلس برای تسریع تصویب «لایحه الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با جرائم سازمان یافته فراملی» که از تیر ماه ۱۳۹۵ در مجلس شورای اسلامی مسکوت مانده بود، در راستای ضرب‌الاجل گروه ویژه اقدام مالی قابل درک است. نمایندگان مجلس اما روز چهارم بهمن ۱۳۹۶ با ۱۳۲ رای موافق، ۸۰ رای مخالف و ۱۰ رای ممتنع، الحاق دولت ایران را به کنوانسیون پالرمو تأیید کردند.

مخالفان کنوانسیون پالرمو، همان مخالفان گروه ویژه اقدام مالی

علی‌رغم پذیرش «طرح اقدام» نهاد مذکور  از سوی دولت حسن روحانی، به دلیل آن‌که اجرای مفاد طرح گروه ویژه اقدام مالی بدون سر و صدا آغاز شده بود، واکنش‌های خاصی را نیز به دنبال نداشت. اعتراض گسترده گروه‌های نزدیک به سپاه پاسداران و اصول‌گرایان اما از آنجا آغاز شد که در شهریور ۱۳۹۵ بانک‌های سپه و ملت از ارائه برخی خدمات بانکی ارزی به قرارگاه خاتم‌الانبیاء و شرکت‌های زیر مجموعه سپاه پاسداران سر باز زدند.

«فاجعه‌ای بزرگ»، «خود تحریمی»، «خودزنی» و «خیانت‌بارترین توافق در تاریخ انقلاب اسلامی»،‌ برخی از واژگانی بودند که رسانه‌های نزدیک به سپاه درباره توافق دولت با گروه ویژه اقدام مالی به کار بردند.

دولت تحت فشار مجبور به ارائه توضیح شد. شورای عالی مبارزه با پول‌شویی در ایران، متشکل از رئیس بانک مرکزی، وزرای اقتصاد، اطلاعات، امور خارجه، کشور و صنعت، معدن و تجارت، طی بیانیه‌ای، در صدد پاسخ به انتقادها برآمد و با تأکید بر این‌که «اجرای برنامه اقدام با هدایت و نظارت راهبردی شورای عالی امنیت ملی صورت می‎گیرد»، تلاش کرد به منتقدان بفهماند رهبری جمهوری اسلامی نیز در جریان جزئیات ماجرا قرار دارد.

اکنون، همان معترضان به توافق دولت با گروه ویژه اقدام مالی، با پیوستن به کنوانسیون پالرمو نیز مخالف هستند و برای این مخالفت دلایلی دارند.

روزنامه کیهان روز ششم بهمن‌ در یادداشتی به قلم حسین شریعتمداری، نگرانی‌ جناح نزدیک به سپاه را این‌گونه بازتاب داد: «از نگاه آمریکا و متحدانش که مدیریت کنوانسیون را در اختیار دارند، سپاه پاسداران انقلاب اسلامی، سپاه قدس، حزب‌الله لبنان، حماس، جهاد اسلامی، انصارالله یمن، حشد‌الشعبی عراق و تمامی نیروهای مقاومت که برای کسب آزادی و استقلال کشورشان با حاکمان دست‌نشانده آمریکا و صهیونیست‌ها مبارزه می‌کنند، تروریست نامیده می‌شوند و جمهوری اسلامی ایران با الحاق به کنوانسیون پالرمو -که تازه‌ترین دست‌پخت مشترک دولت و مجلس است- موظف خواهد بود نه فقط از حمایت نیروهای مقاومت دست بکشد، بلکه مطابق مفاد این کنوانسیون باید بودجه سپاه پاسداران انقلاب اسلامی و نیروی قدس را نیز قطع کرده و تمامی حساب‌های بانکی آن‌ها را مسدود کند.»

محمد نبی حبیبی، دبیرکل حزب موتلفه اسلامی هم گفته است پیوستن ایران به معاهده مقابله با جرایم سازمان‌یافته به معنای خلع سلاح سپاه پاسداران است و حمید رضا فولادگر، نماینده مجلس، تأکید کرده که با وجود مخالفت، نمایندگان به دلیل «تعیین شرط از سوی مجلس» حاضر به تأیید معاهده شده‌اند.

وزارت امور خارجه ایران اما در بیانیه‌ای قید کرده است «موضوعات کنوانسیون پالرمو، مواد مخدر، قاچاق انسان، قاچاق مهاجران غیرقانونی و قاچاق اموال و آثار فرهنگی است و این کنوانسیون به هیچ عنوان به جرایم تروریستی، تأمین مالی تروریسم و دیگر جرایم با ماهیت سیاسی نمی‌پردازد.»

آیا ادعای وزارت خارجه دقیق است؟

ادعای وزارت امور خارجه از یک جهت درست است. متن معاهده پالرمو و سه پروتکل ضمیمه‌ آن، از واژه تروریسم استفاده مستقیم نکرده‌اند.

با این حال، کوفی عنان، دبیرکل وقت سازمان ملل متحد، در مقدمه سند، با اشاره به وجود یک «جامعه غیرمدنی» (در برابر جامعه مدنی)، می‌نویسد: «آن‌ها تروریست‌ها، مجرمین، قاچاقچیان مواد مخدر، قاچاقچیان انسان و دیگرانی هستند که … از مرزهای باز، بازار آزاد و پیشرفت‌های فن‌آوری که فواید زیادی برای مردم دنیا دارد، سوءاستفاده می‌کنند.»

همچنین، در متن قطع‌نامه ۵۵/۲۵ مجمع عمومی سازمان ملل که مادر معاهده پالرمو و مؤید آن به شمار می‌رود و پس از مقدمه معاهده درج شده است، چهار تأکید مستقیم به تروریسم و ربط آن به جرایم موضوع معاهده و پروتکل‌ها دیده می‌شود.

این قطع‌نامه «از ارتباط فزاینده میان جرایم سازمان‌یافته فراملی و جرایم تروریستی» عمیقاً ابراز نگرانی می‌کند و در بند ششم به صراحت قید می‌شود: «از تمامی کشورها می‌خواهیم تا ارتباط میان فعالیت‌های مجرمانه سازمان‌یافته فراملی و تروریسم را شناسایی کنند، قطع‌نامه‌های مربوطه در مجمع عمومی را لحاظ نمایند و معاهده مقابله با جرایم سازمان‌یافته را برای مبارزه با تمامی اشکال فعالیت‌های مجرمانه به اجرا گذارند.»

از سوی دیگر، وزارت امور خارجه ایران به «تمام قضیه» اشاره نکرده است. بخش عمده نگرانی منتقدان پیوستن به معاهده پالرمو در نظام جمهوری اسلامی، مسأله حمایت از گروه‌هایی مانند حماس، حزب‌الله لبنان و حوثی‌های یمن است. با نگاهی به نص معاهده و پروتکل‌های آن می‌توان دلیل این نگرانی را دریافت.

بخش e ماده سه پروتکل «علیه تولید غیرقانونی و قاچاق سلاح گرم، اجزا و قطعات و مهمات آن» که بخشی از معاهده پالرمو است، قید می‌کند: «قاچاق غیرقانونی به معنای صادرات، واردات، تملک، فروش، حمل، انتقال یا جابه‌جایی سلاح گرم، اجزا و قطعات و مهمات آن، از مبداء یا از طریق قلمرو یکی از کشورهای عضو به دیگر کشور عضو است، مشروط بر این‌که هر یک از این کشورهای عضو بر مبنای مفاد این پروتکل مجوز آن را نداده باشند؛ یا اگر بر مبنای شرایط ماده هشت این پروتکل نشانه‌گذاری نشده باشد.» (صفحه ۷۳)

حال اگر بخواهیم شرایط کنونی را در نظر بگیریم، گروه‌های شبه‌نظامی تحت حمایت ایران، اغلب یا مستقل از دولت رسمی کشورشان عمل می‌کنند (مانند حزب‌الله) یا در جنگ با دولتی به سر می‌برند که از سوی سازمان ملل به رسمیت شناخته می‌شود (مانند حوثی‌ها در برابر دولت هادی).

فرض کنیم ایران بخواهد به یک گروه شبه‌نظامی در منطقه اسلحه برساند. در صورت اعتراض دولت رسمی آن کشور، این انتقال معارض با مفاد قید شده در بند e ماده سه پروتکل فوق‌الذکر است.

باز طبق همان بند، اگر این اسلحه‌رسانی از «قلمرو» (هوایی، دریایی، زمینی) کشوری دیگر بدون مجوز آن کشور انتقال یابد، تخطی دیگری انجام شده است. بنابراین، گروه فرستنده این سلاح مشمول عنوان مجرمیت می‌شود و نقل و انتقال‌های بانکی آن می‌بایست تحت محدودیت‌های مندرج در این معاهده قرار گیرند.

لازم به ذکر است تمامی کشورهای منطقه عضو این کنوانسیون هستند و اعتراض احتمالی آن‌ها به عنوان یک کشور عضو، وجاهت قانونی می‌یابد. در سطح جهان نیز غیر از ایران، تنها هشت کشور «بوتان، کنگو، پالائو، پاپوا گینه‌نو، جزایر سلیمان، سومالی، سودان جنوبی و توآلو» در جهان هنوز عضو این معاهده نیستند.

مضاف بر این، طبق ماده هفت پروتکل یاد شده، تمام کشورها باید دست‌کم تا ۱۰ سال اطلاعات مربوط به سلاح‌های گرم، اجزا و قطعات و مهمات‌ آن‌ها را نگهداری کنند تا در صورت نیاز برای رهگیری و شناسایی این سلاح‌ها به کار روند. نشانه‌گذاری اجباری سلاح‌ها (ماده هشت) به طوری که زدودن آن به راحتی امکان‌پذیر نباشد، از جمله دیگر تدابیر مصرح در پروتکل است.

این موارد و دیگر تصریحات مشابه در کنوانسیون پالرمو و پروتکل‌های آن، نگرانی معترضانِ درون نظام را به دنبال داشته است.

بررسی شروط مجلس

مجلس شورای اسلامی تصریح کرده است بند دو ماده ۱۶ پروتکل «علیه تولید غیرقانونی و قاچاق سلاح گرم، اجزا و قطعات و مهمات آن» (سی‌و پنجمین ماده کنوانسیون) را در مورد ارجاع اختلاف میان اعضا به دیوان بین‌المللی دادگستری نمی‌پذیرد. طبق بند سه همین ماده، (صص ۷۹ و ۸۰) تمامی اعضا حق نپذیرفتن این بند را در زمان امضا دارند. شرط بعدی در خصوص موارد مربوط به استرداد نیز بر مبنای ماده ۱۶ کنوانسیون، قابل قبول به نظر می‌آید.

لیکن مجلس سه شرط دیگر نیز گذاشته است که برخی از آن‌ها ممکن است به راحتی مورد قبول سازمان ملل متحد قرار نگیرند.

طبق شروط مجلس، «جمهوری اسلامی ایران مفاد کنوانسیون حاضر از جمله مواد دو، سه، پنج، ۱۰ و ۲۳ آن را بر اساس قوانین و مقررات داخلی خود به ویژه اصول قانون اساسی تفسیر نموده و اجرا خواهد کرد.»

در این مورد باید اشاره کرد که ماده دو معاهده، در مورد تعریف‌های واژگان و اصطلاحات به کار رفته در کنوانسیون است. مواردی چون «گروه‌های مجرم سازمان‌یافته»، «انتقال کنترل‌ شده» و دیگر اصطلاحات کلیدی معاهده در این بخش تعریف می‌شوند و «تفسیر» آن‌ها بر مبنای قوانین داخلی ممکن است بر کل ماهیت کنوانسیون اثر بگذارد.

سایر مواد مورد اشاره مجلس نیز هر کدام به نوعی با چارچوب و بنیان کنوانسیون مرتبط است.

همچنین مجلس شورای اسلامی قید کرده است «از نظر جمهوری اسلامی ایران این کنوانسیون خدشه‎ای به حق مشروع و پذیرفته شده ملت‌ها یا گروه‌های تحت سلطه استعمار و اشغال خارجی برای مبارزه با تجاوز و اشغالگری و اعمال حق تعیین سرنوشت وارد نخواهد نمود.» با این تعریف، بخش e ماده سه پروتکل «علیه تولید غیرقانونی و قاچاق سلاح گرم، اجزا و قطعات و مهمات آن» نقض خواهد شد زیرا در این صورت ایران می‌تواند به هر گروهی با توجیهاتی مانند «حق تعیین سرنوشت» کمک تسلیحاتی کند. بنابراین، بعید است که این شرط مورد قبول قرار گیرد.

شاید دور از ذهن نباشد که شرط پایانی مجلس، یعنی قید کردن آن‌ که «پذیرش این کنوانسیون به‌معنای شناسایی رژیم اشغالگر صهیونیستی نخواهد بود»، با توجه به اینکه کمک مالی و تسلیحاتی را به هر یک از گروه‌های فلسطینی تسهیل می‌کند، تصمیم‌گیرندگان وابسته به سازمان ملل را در رد پیشنهادهای جمهوری اسلامی مصمم‌تر کند.

احتمالا به همین سبب است که شریعتمداری در کیهان، پنج شرط دولت و مجلس را «در حد و اندازه یک اعلامیه تفسیری» خوانده که «فاقد اثر و الزام حقوقی است.»

او می‌نویسد: «پنج شرط مذکور موضوع کنوانسیون پالرمو قطع منابع مالی و مراکز پشتیبان گروه‌های تروریستی است. بنابراین وقتی شرط ما آن است که تعریف کنوانسیون درباره تروریسم و مصداق گروه‌های تروریستی را نمی‌پذیریم، این شرط، به زعم آنان با موضوع کنوانسیون مغایرت دارد [و طبق] بند سه از ماده ۱۹ کنوانسیون ۱۹۶۹ وین، قابل پذیرش نخواهد بود.»

طبق توضیحات ارائه شده در این مقاله، باید دید که آیا اقدام اخیر دولت و مجلس ایران برای عضویت مشروط در پیمان پالرمو -به این شرط که مورد تأیید شورای نگهبان قرار گیرد- گروه ویژه اقدام مالی را برای حذف نام ایران از فهرست سیاه متقاعد خواهد کرد یا این نهاد ذی‌نفوذ در حوزه اقتصاد جهانی کماکان سیاست سخت‌گیرانه خود را ادامه خواهد داد؟

تنها چیزی که مسلم به نظر می‌رسد، این است که اقتصاد ایران در شرایط کنونی برای ورود مؤثر به عرصه بین‌الملل به جلب نظر نهادهایی چون گروه ویژه اقدام مالی نیازی حیاتی دارد و یکی از راه‌های اعتمادسازی، از کنوانسیون پالرمو می‌گذرد.