مزایا و معایب فدرالیسم اتنیکی چیست؟

در بخش نخست این نوشته مروری کردیم بر آنچه پیشتر در مورد نسبت کتاب شهروندی چندفرهنگ‌گرا کیملیکا و تکثر قومی در ایران گفته بودیم. در این بخش و بخش بعدی این موضوع را پی می‌گیریم با خوانش مقاله‌ای از ویل کیملیکا با عنوان «فدرالیسم چندملیتی» که در کتابی با عنوان «فدرالیسم در آسیا» منتشر شده است. [1]

در ابتدای یادداشت حاضر توصیف کیملیکا از ساختار سیاسی فدرالیسم چندملیتی را عمدتا با تکیه بر منبع مزبور شرح می‌دهیم. سپس مزایا و ومعایب این نظام حکومتی را شرح خواهیم داد و نکاتی در جمع‌بندی مطرح می‌کنیم.

فدرالیسم چند ملیتی چیست؟

ابتدا نیکوست نظام فدرال چندملیتی را که در کشورهایی مانند کانادا و بلژیک اجرا می‌شود و مورد توجه کیملیکا است را بیشتر شرح دهیم. کیملیکا می‌گوید در این نظام حس ملت جدا و متمایز بودن گرو‌ه‌های اقلیت، در مقابله با گروه اکثریت، حفظ و حراست می‌شود و به ملت اقلیت نوعی خودگردانی (territorial autonomy) در سرزمین بومی خود داده می‌شود و ملی‌گرایی اقلیت از سوی دولت کاملا مشروع و قانونی شمرده می‌‌شود، بجای اینکه سرکوب شود و تهدید محسوب ‌شود. (کیملیکا، «فدرالیسم چندملیتی»، صص. ۳۶-۳۳)

کیملیکا می‌‌نویسد «فدرالیسم [چندملیتی] امکان ایجاد واحدهای سیاسی منطقه‌ای و محلی را که توسط اقلیت ملی کنترل می‌شوند فراهم می‌کند و اختیارات قابل توجهی (که در قانون اساسی کشور مزبور هم تضمین شده‌اند) را برای خودگردانی [توسط اقلیت ملی مورد بحث] فراهم می‌کند.» (قبلی) معروف‌ترین کشورهایی که در مواجهه با مطالبات اقلیت‌های ملی خود فدرالیسم را پذیرفته‌اند می‌شود عبارت‌اند از: سوئیس (در مواجهه با اقلیت‌های فرانسوی و ایتالیایی زبان)، کانادا (در بحث فرانسوی‌ زبان‌های کبک)، بلژیک (برای اقلیت فلامیش یا هلندی زبان) و اسپانیا (برای کاتالان‌ها، باسک‌ها و گالسی‌ها). در همه این موارد، خودگردانی سرزمینی اقلیت‌های ملی را قادر ساخته تا نهادهای عمومی و دولتی خاص خود را در سطح محلی تأسیس کنند. این نهادها یعنی مدارس، دانشگاهها، دادگاه‌ها، مجالس محلی و سایر ادارات به زبان اقلیت مورد بحث (به تنهایی یا در کنار زبان اکثریت) کار می‌کنند. (مثلا اگر در ایران فدرالیسم چندملیتی برقرار بود در آذربایجان مدارس و دادگاه‌ها ترکی بود، در کردستان کردی، در خوزستان و عربستان عربی و غیره...)

البته ممکن است بنا به دلایلی سیستم فدرال چندملیتی سر راست شکل نگیرد که سیستم شبه‌فدرال چندملیتی شکل می‌گیرد که مثالش اسکاتلند در انگلستان یا پورتوریکو در مورد آمریکا است. در سیستم شبه‌‌فدرال (به تعبیر کیملیکا) مزبور تاثیر حکومت خودگردان در اداره کل کشور، بر خلاف منطقه خود، محدودتر است.

در فدرالیسم چندملیتی (چه نوع کامل و چه شبه فدرال) مرزهای داخلی کشور طوری ترسیم می‌شود و اختیارات مرکز و پیرامون نوعی توزیع می‌شود تا اطمینان حاصل شود که «هر گروه ملی قادر به حفظ خود به عنوان یک جامعه و فرهنگ متمایز و خودگردان» می‌باشد. (همان) (مفهوم جامعه و فرهنگ متمایز در اینجا مهم است. در ادامه مباحث مقاله قبل باید ببینیم به عنوان نمونه ترک‌ها یا کردها یا عرب‌ها در ایران واقعا خواستار جامعه و فرهنگ متمایز از فرهنگ فارسی هستند، یا اینکه وضعیتی بیابینی و خاکستری در ایران وجود دارد و می‌شود گفت دسته بندی کیملیکایی بر وضعیت قومیت‌ها در ایران و سایر کشورهای خاورمیانه کاملا منطبق نیست...)

هرچه هست چنانکه پیشتر گفتیم کیملیکا فدرالیسم «چندملیتی» را از نظام‌های فدرال غیرقومیتی و تک‌زبانی مانند ایالات متحده، آلمان فدرال، استرالیا و برزیل جدا می‌کند. در دومی واحدهای محلی و استان‌ها به گونه‌ای طراحی نشده که امکان خودگردانی اقلیت‌ها درمنطقه بومی خودشان را فراهم کند و بر این اساس ربطی به چندفرهنگ‌گرایی مورد نظر کیملیکا ندارد.

فدرالیسم چند ملیتی و چندفرهنگ‌گرایی گره خورده به آن شامل بازتوزیع جدی قدرت سیاسی و منابع اقتصادی است و صرفا امری صوری نیست. دامنه دقیق حقوق و قدرت‌هایی که در هر نظام فدرال چندملیتی به اقلیت‌های ملی اعطا می‌شود، از کشوری به کشور دیگر متفاوت است. در مورد اقلیت‌های ملی بزرگتر و پرجمعیت، این حقوق و اختیارات معمولا شامل عناصر زیر است: (۱) خودمختاری سرزمینی، (۲) به زبان اقلیت در سرزمین مورد بحث جایگاه زبان رسمی اعطا می‌شود، چه به عنوان زبان رسمی مشترک با زبان اکثریت، یا به عنوان زبان رسمی اصلی. و (۳) حکومت خودگردان بر طیف وسیعی از نهادهای عمومی و دولتی محلی نظارت دارد و کنترل‌اش شامل آنها می‌شود. برنامه آموزشی از ابتدایی تا تحصیلات متوسطه و دانشگاهها تاحدود زیادی مستقل از حکومت مرکزی است و تدریس به زبان محلی انجام می‌شود.

در ادامه توضیحات بخش اول این مقاله قابل ذکر است که مشکل این مدل به عنوان نمونه در مورد آذربایجان و کردستان و خوزستان ایران آنست که بسیاری از ترک‌ها و کردها و عرب‌ها در ایران اکنون در زبان فارسی انتگره (و به اصطلاح منتقدان) آسیمیله شده‌اند، و برخی از مردم این مناطق احتمالا مایل نباشند تدریس فقط به زبان محلی انجام شود و آموزش تدریس فارسی تضعیف شود. تکلیف آن دسته چیست؟ مدل کیملیکا اینجا کفه را به نفع ترک‌ها و کردها و عرب‌هایی که فقط بر هویت ترکی و کردی و عربی تاکید دارند، مانند اعضای «حرکت ملی آذربایجان» در ایران یا ملی‌گرایان کرد و عرب در کردستان و خوزستان، سنگین می‌کند؛ البته به شرط اینکه ایشان به ارزش‌های لیبرال دموکراتیک پایبند باشند. مردم محلی که به ملی‌گرایی اقلیت تعلق خاطر جدی ندارند از این مدل تاحدودی بیرون می‌مانند.

مزایای فدرالیسم چندملیتی در غرب و خاورمیانه

حالا برویم به سراغ مزایا و معایت فدرالیسم چندقومیتی در نظر کیملیکا. کیملیکا می‌گوید فدرالیسم چندملیتی که مدل مورد دفاع اوست مزایایی دارد که مهم‌ترین آنها به طور خلاصه وار عبارتند از:

الف) مهار نیروی مخرب ملی‌گرایی: یک مزیت فدرالیسم چندملیتی عبارت است از رام کردن خشونت ناسیونالیسم اکثریت و اقلیت، و درعوض صندوق رأی را (مثلا بجای جنگ یا کودتا) معیار فیصله‌بخش داوری میان ناسیونالیسم‌های رقیب قرار دادن. ملی‌گرایی نیروی بسیار بالایی دارد؛ ناسیونالیسم درصد سال گذشته «امپراتوری‌های استعماری و دیکتاتوری‌های کمونیستی» را فروپاشانده و توانسته زمینه‌ای را فراهم بکند که مرزهای کشورهای جهان در بسیاری موارد بازتعریف شوند. فدرالیسم چندملیتی لیبرال دموکراتیک ملی‌گرایی با این نیروی عظیم را اهلی می‌کند و به نوبه خود تضمین می‌کند که ملی‌گرایی همزمان به حقوق و آزادی‌های فردی و مدرن هم احترام بگذارد. حداقل در غرب دشوار بتوان تصور کرد سیستم سیاسی دیگری می‌توانست همان کار را انجام دهد. (ص.۴۴)

ب) توسعه اقتصادی: فدرالیسم چند ملیتی همچنین نشان داده که با توسعه و رشد اقتصادی بالا سازگار است. کیملیکا بر این نکته انگشت می‌نهد که کشورهایی که چنین نظام اداره جکومتی در غرب دارند، یعنی سوئیس و کانادا و بلژیک و اسپانیا (و بریتانیا با نظام نیمه فدرالش)، در زمره مرفه‌ترین کشورهای جهان هستند. (البته این نکته بیش از این نمی‌گوید که فدرالیسم چندملیتی با توسعه اقتصادی سازگار است و مانع آن نیست؛ بسیاری کشورها در جهان هستند که توسعه اقتصادی دارند و فدرال هم نیستند.)

ج) کاهش انواع نابرابری میان افراد متعلق به قومیت‌های گوناگون: کیملیکا می‌گوید مدل فدرالیسم چندملیتی موفق بوده که در مقایسه با مدل دولت-‌ملت تک زبانی، میان گرو‌ه‌های اقلیت و اکثریت و داخل این گرو‌ه‌ها چه در زمینه سیاسی، چه اقتصادی و چه فرهنگی برابری ایجاد کند. (ص. ۴۴) چنانکه در کتاب شهروندی چندفرهنگ‌گرا و سایر آثار کیملیکا به صورت مبسوط شرح داده شده، برابری یکی از دلایل اصلی این فیلسوف کانادایی در دفاع از چندفرهنگ‌گرایی در حالت کلی، و فدرالیسم چندملیتی به صورت خاص است.

تفصیل بیشتر مباحث فوق را می‌توان در کتاب‌های مختلف کیملیکا جست. از جمله این آثار: درآمدی بر فلسفه سیاسی معاصر (ترجمه میثم بادامچی و محمد مباشری، تهران: نگاه معاصر، ۱۳۹۶) به زبان فارسی و این آثار کیملیکا به زبان انگلیسی است: سیاست به زبان محلی؛ ملی‌گرایی، چندفرهنگ‌گرایی و شهروندی (۲۰۰۱)[2]؛ آیا می‌توان کثرت گرایی لیبرال را صادر کرد؟ نظریه سیاسی غربی و روابط قومی در اروپای شرقی (۲۰۰۱)[3] و اودیسه چند فرهنگ‌گرایی؛ مروری بر سیاست‌گذاری‌های جدید بین‌المللی در زمینه تکثر قومی (۲۰۰۷)[4].

معایت فدرالیسم چندملیتی در غرب و خاورمیانه

حالا برویم سراغ معایب. به گفته خود کیملیکا نظام فدرال چندملیتی معایبی هم دارد که مهم‌ترین آنها عبارتند از دو مورد:

الف) کاهش روابط فرهنگی بینا گروهی و صلب کردن تفاوت‌ها میان اقوام: کیملیکا با اتکا به مطالعات تجربی می‌گوید در کشورهایی که با نظام فدرال چندملیتی اداره می‌شوند روابط بین گروه‌های ملی به ندرت «مدلی از تبادل بینافرهنگی سازنده» است.

گفتیم فدرالیسم چندملیتی با این هدف طراحی شده که «هویت‌های ملی اقلیت» را تقویت کند. منتهی این ساختار سیاسی در این راه هویت‌های ملی اقلیت را به صورت نهادی (institutionalized) درمی‌آورد (هویت ملی اکثریت پیشاپیش در هر دولت-ملتی حالت نهادی دارد) و لاجرم حس وجود مرز (اعم از مرزهای جغرافیایی ویا فرهنگی) را بین گروه‌های ملی افزایش می‌دهد. با گذشت زمان، این وضعیت می‌تواند ارتباط بین فرهنگی میان اعضای گرو‌ه‌ها را کاهش دهد.

تجربه غرب و حتی خود کانادا نشان می‌دهد در حالت خوش‌بینانه ممکن است نتیجه نظام فدرال چندملیتی این شود که اعضای گروه‌های اتنیکی مختلف نسبت به زندگی درون گروهی یکدیگر بی‌اعتنا و بی‌توجه شوند. در سناریوی بدبینانه، رنجش و خشم گروه‌های اتنیکی مختلف نسبت به یکدیگر حتی بالا می‌رود، خصوصا که این رنجش و خشم‌ها معمولا ریشه تاریخی هم دارند. (یعنی اگر یک نظام فدرال چندملیتی در ایران بر قرار شود، خود کیملیکا معترف است که تمایز و مرزبندی میان فارس و ترک و کرد و عرب و بلوچی از آن چیزی که امروز در واقعیت و اذهان جامعه هست بیشتر خواهد شد. آیا این با وحدت و همبستگی اجتماعی براحتی سازگار است؟ )

در خود غرب هم مطالعات نشان می‌دهد فدرالیسم چندملیتی گاهی روابط بین گروه‌های اتنیکی را سیاسی‌تر از قبل کرده، و اعضای گرو‌ه‌های اقلیت و اکثریت را بیش از قبل حساس و مستعد سوءتفاهم و بدفهمی نسبت به یکدیگر کرده است. در نظام‌های فدرال غربی هم بسیاری اعضای گرو‌های ملی زندگی خودشان را می‌کنند و برای ارتباط‌گیری با اعضای گروه‌های قومی همسایه تلاش زیادی نمی‌کنند. در چنین وضعیتی، «مبادله فرهنگی عمیق» و جدی یا تاملات فرهنگی مشترک جای خود را به «اشکال خام مذاکره و چانه‌زنی» می‌دهد. در ادبیات علوم سیاسی از چنین وضعیتی گاهی به عنوان پدیده «جوامع موازی» یاد شده است. مثال آن فلامیش‌ها در بلژیک یا کبکی‌ها در کانادا هستند که کیملیکا می‌گوید امروزه انگیزه زیادی برای مشارکت در فعالیت‌های جامعه بزرگ‌تر حس نمی‌کنند و تقریبا خودکفا هستند. (ص. ۴۵) کیملیکا این نقد را چنین خلاصه می‌کند:

در نظام‌های فدرال چندملیتی موجود مانند کانادا «برقراری انصاف و عدالت بیشتر در سطح نهادهای حکومتی [که لاجرم در نتیجه برابری رخ داده]، در تجربه زیسته آدمیان با پیشرفت در سطح روابط فرهنگی بینا گروهی همراه نبوده است. حکومت عادل‌تر و [برابری‌خواه‌تر، و در بحث تکثر] شمولگراتر و دربردارنده‌تر شده است، اما روابط بین گروه‌های اتنیکی همچنان تاحدود زیادی مبتنی بر بی تفاوتی و حتی گاهی کینه‌توزی است. این نخستین وجه ناکامی فدرالیسم چند ملیتی در غرب است.» (ص. ۴۵)

ب) خطر جدایی طلبی: عیب دوم، که چه بسا مهمتر از قبلی است، زایل نشدن خطر جدایی‌طلبی است.

کیملیکا می‌گوید فدرالیسم چندملیتی جدایی‌طلبی را از دستور کار سیاسی احزاب و جریان‌ها خارج نکرده‌ است و نمی‌کند. برعکس، در بسیاری از فدراسیون‌های چند ملیتی غربی ایده‌های جدایی طلبانه و کوشش برای براه‌ انداختن جنبش‌های اجتماعی در حمایت از جدایی‌طلبی به عنوان بخشی از زندگی سیاسی روزمره احزاب پذیرفته شده است. احزاب جدایی طلب برای دستیابی به مناصب سیاسی رقابت می‌کنند و حتی ممکن است رفراندوم و همه پرسی در مورد جدایی برگزار شود (همانطور که در همه‌پرسی ۲۰۱۷ پورتوریکو اتفاق افتاد و مردم این کشور رای دادند که به صورت ایالتی از آمریکا درآیند؛ همه‌پرسی ۲۰۱۷ کاتالونیا که نتیجه اش به نفع استقلال کاتالونیا بود ولی از سوی حکومت مرکزی اسپانیا پذیرفته نشد؛ رفراندوم ۱۹۹۵ استقلال کبک که با اختلاف تنها یک درصد مردم رای به ماندن در فدراسیون کانادا دادند و، (در میان کشورهای غیرغربی) رفراندوم ۲۰۱۷ استقلال کردستان عراق که با وجود اینکه ۹۲ درصد به آن رای موافق دادند به سبب مخالفت دولت مرکزی عراق و تهدیدهای و تحریم‌های ترکیه و ایران در همسایگی و عواملی از این دست ناکام ماند.)

البته کیملیکا می‌گوید برغم زایل نشدن خطر جدایی‌طلبی فدرالیسم چندملیتی خطر عملی جدایی را کاهش می‌دهد. در مقاله «فدرالیسم چندملیتی» که در سال ۲۰۰۷ منتشر شده می‌گوید: «تا به امروز، هیچ همه‌پرسی جدایی در غرب به موفقیت نرسیده است و هیچ فدراسیون دموکراتیک چند ملیتی در غرب متلاشی نشده است. این واقعیت به تنهایی نشان می‌دهد که برقراری نظام فدرال چندملیتی احتمال رخ دادن جدایی در عمل را کاهش داده است؛ تقریباً مسلم است که یک یا چندتا از کشورهای فدرال چندملیتی غربی در فقدان برقراری فدرالیسم مدتها قبل فروپاشیده شده بودند.» (بر اساس آنچه بعدا از نشر مقاله مزبور در اسپانیا و کردستان عراق حداقل رخ داده این تحلیل دقیق نیست. وضعیت پورتوریکو هم به سبب فقر شدید این کشور و احتیاج آن به ثروت و بودجه دولت فدرال آمریکا و دلایل مختلف استثنا است. البته همه‌پرسی استقلال اسکاتلند در سال ۲۰۱۴ ناکام ماند، ولو اینکه پس از رخداد برگزیت احتمال برگزاری رفراندوم استقلال جدید در اسکاتلند بالا رفته. ولی اسکاتلند در صورت جدایی به صورت عضوی از اتحادیه اروپا درخواهد آمد.)

هرچه هست خود کیملیکا هم صریحا می‌گوید گرچه در نظر او فدرالیسم چندملیتی احتمال جدایی را کاهش می‌دهد، این مدل جدایی را از دستور کار سیاسی احزاب در نظام‌های دموکراتیک خارج نمی‌کند. جدایی طلبان در تلویزیون و رسانه‌ها و روزنامه‌ها حضور خواهند داشت و آزادانه برای ورود به نهادهای انتخابی دولت و پارلمان رقابت می‌كنند. احزاب سیاسی جدایی‌طلب در انتخابات‌های محلی کشورهای غربی گاهی آرا قابل توجهی هم کسب می‌کنند. یعنی فدرالیسم چند ملیتی «مسئله جدایی» (the problem of secession) را حل نکرده است، گرچه کاملا ممکن است برای مدتی یا حتی چند دهه آنرا به تاخیر اندازد. (کیملیکا، ص.۴۶)

جمع‌بندی: خوشبینی کیملیکا به موفقیت فدرالیسم چندملیتی

خلاصه اینکه فدرالیسم چندملیتی در غرب (که از نظر کیملیکا همچنان نظام حکومتی موفقی است) دارای چند ویژگی بارز است:

چنانکه در یادداشت بعدی توضیح خواهیم داد، پذیرش این مدل همراه با دو تغییر مهم در بافتار ژئوپلیتیک غرب بوده که لزوما در خاورمیانه وجود ندارند:

اولی عبارت است از «امنیتی‌شدگی‌زدایی» (desecuritization) از روابط قومی یا نگاه غیرامنیتی به مسائل ملل اقلیت در غرب پس از جنگ جهانی دوم؛ و دیگری پیدایش اجماع گسترده میان گروه‌های اتنیکی گوناگون، چه اقلیت و چه اکثریت، بر سر ارزش‌های لیبرال-دموکراتیک و لزوم تعهد به مداراورزی.

کیملیکا اضافه می‌کند وقتی می‌گوییم فدرالیسم چند ملیتی مدلی موفق در غرب یا هرجایی است این موفقیت نه لزوما به معنای از بین بردن تعارض‌ها یا ایجاد هماهنگی و همگونی میان گرو‌های ملی/قومی مختلف است، بلکه به معنای اطمینان یافتن از این است که تنش و رقابت بین گروه‌های ملی و ناسیونالیسم‌های مختلف در محدوده سیاست‌ورزی دموکراتیک و با صلح و مدارا، در فالب یک فدراسیون، مورد حل و فصل قرار خواهد گرفت. (ص. ۴۷) کیملیکا در این زمینه کمابیش خوشبین است.

در نظر کیملیکا یک پارامتر مهم موفقیت فدرالیسم چندملیتی در غرب وجود نهادی چون ناتو است. تاسیس نهادی چون ناتو یا پیمان آتلانتیک شمالی در سال ۱۹۴۹ و بلافاصله پس از شکست نازیسم در جنگ جهانی دوم، باعث کاهش ترس کشورهای غربی از همکاری احتمالی اقلیت‌های ملی در این کشورها با کشورهای متخاصم خارجی و همسایه شده. به بیان دیگر وجود ناتو نگرانی‌های امنیتی در مورد احتمال رخداد جنگ بر سر قومیت میان کشورهای اروپایی، خصوصا در اروپای غربی، را بسیار ناچیز کرده.

البته در اروپای شرقی به سبب نزدیکی به روسیه همچنان خطراتی هست که آخرین نمونه آن جنگ اوکراین میان هواداران روسیه و دولت مرکزی اوکراین و الحاق ناعادلانه کریمه به روسیه با زور نظامی پوتین بود. در بخش سوم این نوشته که بخش پایانی است این مباحث را پی می‌گیریم.

ادامه دارد

پانویس‌ها

[1] Kymlicka, Will. “Multi-Ethnic Federalism”, in Federalism in Asia, Edited by Baogang He, Brian Galligan, Takashi Inoguchi, UK & UK: Edward Elgar, 2007, pp. 33-56.

ارجاع به شماره صفحات در ادامه به این منبع است مگر اینکه خلافش ذکر شود.

[2] Kymlicka, Will (2001), Politics in the Vernacular: Nationalism, Multiculturalism, Citizenship, Oxford: Oxford University Press.

[3] Kymlicka, Will and Magda Opalski (2001), Can Liberal Pluralism be Exported? Western Political Theory and Ethnic Relations in Eastern Europe, Oxford: Oxford University Press.

[4] Kymlicka, Will (2007), Multicultural Odysseys: Navigating the New International Politics of Diversity, Oxford: Oxford University Press.

بخش نخست مقاله