توصیه‌های بد برای سیاست‌گذاری، فاجعه برای اقتصاد عمومی ایران

ایران سال جدید را با نرخ رشد تولید ناخالص داخلی تخمینی حدود ۴ درصد نسبت به سال قبل و ۳ درصد برای بخش غیرنفتی آغاز کرد. بر اساس گزارش مرکز آمار ایران، شاخص قیمت مصرف کننده نسبت به مدت مشابه سال قبل ۳۵ درصد رشد داشته است. در حالی که رشد تولید ناخالص داخلی می تواند نتیجه تثبیت اقتصاد پس از چندین سال رکود به دلیل تحریم های سخت و سوء مدیریت اقتصادی باشد، نرخ تورم بالا در چندین سال متوالی برای اقتصاد ایران هشدار دهنده است. این در حالی است که طبق قانون بودجه سال جاری مصوب مجلس، ارز ترجیحی ۴۲۰۰ تومانی برای واردات کالاهای اساسی حذف گردیده که موجب افزایش قیمتهای این کالاها در چند هفته اخیر شده است. این کالاها شامل خوراک دام و غلات، گندم، ذرت، و دارو بوده و افزایش شدید قیمت این کالاها باعث کمبود و احتکار این کالاها و کالاهای تولیدی صنایع پایین دستی نظیر ماکارونی و روغن نیز شده است. عکس العمل بسیار دیر دولت به منظور ارائه بسته حمایتی یارانه ای باعث شکل گیری اعتراضاتی جدید در شهرهای ایران شده است.

بر اساس داده های مرکز آمار، شاخص قیمت مصرف کننده در طول یک دهه گذشته ۷۳۵ درصد افزایش یافته است، در حالی که اقتصاد تنها معادل ۷,۲ درصد در همین دوران رشد کرده است. بانک مرکزی ایران این رقم رشد اقتصادی را حتی کمتر و تنها معادل ۵,۷ درصد اعلام کرده است. بر اساس داده های بانک جهانی، در همین دوره، کشورهای همتای منطقه‌ای نظیر عربستان سعودی، عراق و ترکیه به ترتیب ۱۶,۲ و ۳۱,۹ و ۴۸,۸ درصد رشد کرده اند، در حالی که شاخص قیمت مصرف کننده در این کشورها معادل ۱۱۵، ۱۱۴ درصد و ۲۴۸ درصد افزایش یافت. عملکرد متفاوت ایران نتیجه تحریمهای گوناگونی است که توسط جامعه بین‌المللی بین سالهای ۱۳۸۹-۱۳۹۴ به صورت چند جانبه و نیز از سال ۱۳۹۷ توسط ایالات متحده بصورت یک جانبه اعمال شده است. یکی دیگر از دلایل مهم رکود تورمی یک دهه گذشته انضباط مالی ضعیفی است که ناشی از ماهیت ناکارآمد اقتصاد سیاسی ایران است که امکان وابستگی متقابل بانک مرکزی و دولت را فراهم آورده است.

بلای منابع طبیعی

درآمدهای نفتی از دیرباز منبع اصلی درآمد دولت در ایران بوده است. با اوج گرفتن قیمت نفت در سال ۱۳۸۶، ارزش افزوده نفت و گاز در آن سال ۳۰.۷ درصد از تولید ناخالص داخلی ایران را تشکیل میداد (نمودار ۱). پس از تشدید تحریم‌ها توسط جامعه بین‌الملل، سهم نفت از تولید ناخالص داخلی ایران به میزان قابل توجهی کاهش یافت و در سال ۱۳۹۴ به ۱۰.۶ درصد رسید. همانطور که نمودار ۱ نشان می دهد، بودجه عمومی دولت نسبت به تولید ناخالص داخلی طی دوره ۱۳۷۶-۱۴۰۰ با فاصله کمی از سهم نفت و گاز در تولید ناخالص داخلی حرکت میکند.

هر گاه درآمدهای نفتی کمتر از بودجه دولت بوده، دولت به دنبال منابع درآمدی جایگزین دیگری بوده است. با توجه به اندازه اقتصاد عمومی عظیم معاف از مالیات، دریافت مالیات از فعالیتهای اقتصادی داخلی همچنان توسعه نیافته و تحقق افزایش سایر درآمدها برای دولت بسیار دشوار بوده است. این در حالی است که اکثر درآمدهای مالیاتی از طریق اتخاذ تعرفه های گمرکی بر واردات کالاها صورت میپذیرد. بنابراین جهت تامین هزینه های بودجه، دولت اغلب اقدام به استقراض نموده است. گزینه هایی که برای استقراض در اختیار دولت است استقراض از سیستم بانکی با انتشار اوراق قرضه اسلامی، از صندوق توسعه ملی ایران، از بانک مرکزی با چاپ پول و فروش دارایی های دولت از مجاری غیررسمی و بورس تهران بوده است. این مکانیسم‌ها معمولاً به دلیل محدودیت‌های موجود در بازارهای مالی و سرمایه ای ایران که توسعه نیافته و از اقتصاد جهانی ایزوله شده اند، منجر به افزایش قابل توجه پایه پولی میشوند.

اگرچه در سال های پیشتر درآمدهای نفتی بسیار بیشتر از بودجه عمومی دولت بوده، اما دولت بخشی از بودجه را به بازپرداخت بدهی های قبلی در موعد سررسید اختصاص داده است. اما زمانی که درآمدهای نفتی آنقدر کم باشد که نتوانند بدهی سررسید شده را پوشش دهند، میزان استقراض از بازپرداخت بدهی قبلی پیشی میگیرد. طی سالهای نمایش داده شده در نمودار ۱ تنها در سال‌ ۱۳۸۰ و در دوره ریاست جمهوری محمد خاتمی، استقراض خالص دولت منفی بوده (نگاه کنید محور عمودی سمت راست نمودار ۱)، به این معنی که بخشی از بدهی دولت بدون ایجاد بدهی جدید پرداخت شده است. در تمام سالهای دیگر در طول بازه نمایش داده شده، دولت ها بیش از بازپرداخت بدهی استقراض کرده اند. انضباط مالی بد دولت به شکل بیشترین استقراض دولت به قیمتهای سال ۱۴۰۰ در بازه ۱۳۸۵-۱۳۸۷ در دوره ریاست جمهوری محمود احمدی نژاد و علیرغم اوج درآمدهای نفتی، و در دوره دوم ریاست جمهوری حسن روحانی در سالهای ۱۳۹۸-۱۴۰۰، به دلیل اعمال تحریم های ثانویه توسط ایالات متحده بوده است.

اقتصاد عمومی بیش از حد بزرگ و بدهی عمومی رو به رشد

قبل از هر سال مالی، دولت لایحه بودجه کل کشور را برای تصویب به مجلس ارائه می کند. بنا به گزارشات دیوان محاسبات کشور، کل بودجه محقق شده بنگاههای دولتی (شامل شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات غیرانتفاعی) بسیار بیشتر از بودجه مصوب آنها در سال‌های اخیر بوده است (نمودار ۲ را ببینید). طی چهار دهه گذشته، بودجه کل کشور، شامل بودجه عمومی دولت و بنگاههای دولتی، از ۳۲ درصد تولید ناخالص داخلی (بر اساس داده بانک مرکزی) در سال ۱۳۶۹ به ۹۱ درصد در سال ۱۳۹۷ رسیده است. بر اساس داده تولید ناخالص داخلی اسمی منتشر شده توسط مرکز آمار، اندازه نسبی بودجه کل کشور در سال ۱۳۹۱ قبل از تشدید تحریم ها توسط جامعه بین المللی به اوج ۸۷ درصدی خود رسید بوده است. با نگاهی به هر دو منبع در شکل ۲ مشخص می شود که بیشتر اقتصاد ایران در کنترل بخش دولتی است و بخش کوچکتری توسط بخش خصوصی و شرکت های نیمه خصوصی (خصولتی) در اختیار بنیادها و دیگر نهادهای قدرت کنترل می شود.

علاوه بر این، استقراض دولت و بنگاههای دولتی در سال‌های اخیر منجر به انباشت بدهی‌های دولتی و عمومی بزرگتری شده است. بر اساس گزارش مجلس، کل بدهی بنگاه‌های دولتی در پایان سال مالی ۱۳۹۹ به ۹۱۰۰ تریلیون ریال (۳۲.۷ میلیارد دلار) می‌رسد که معادل ۳۷ درصد بودجه بنگاههای دولتی و ۲۶ درصد تولید ناخالص داخلی ایران در آن سال (بر اساس داده بانک مرکزی) است. بدهی انباشته عمومی دولت در پایان ۱۳۹۹ برابر با ۶۹۰۰ تریلیون ریال (معادل ۲۴.۸ میلیارد دلار) معادل ۱۱۸ درصد از بودجه عمومی دولت و ۲۴.۸ درصد از تولید ناخالص داخلی آن سال (بر اساس داده بانک مرکزی) است. بنابراین کل بدهی انباشته اقتصاد عمومی بدون شرکت های نیمه خصوصی در پایان ۱۳۹۹ به ۴۵.۶ درصد از تولید ناخالص داخلی رسیده است.

بازپرداخت بدهی و تامین مالی بودجه بزرگترین چالش کنونی اقتصاد ایران است. دولت رئیسی متأسفانه بر این باور است که استقراض و انتشار اوراق قرضه دولتی جدید روشی پایدارتر از چاپ پول توسط بانک مرکزی است که تاثیر کمتری بر تورم دارد. با این حال، انباشت مداوم بدهی ناپایدار است، زیرا منجر به پولی‌سازی سیاست مالی می‌شود که به موجب آن بدهی قدیمی به جای پرداخت شدن با درآمد مالیاتی، با استقراض جدید پرداخت می‌شود. البته از آنجایی که میزان حقیقی بدهی های بالای دولت با تورم بالا در سالهای متوالی کاهش می یابد، شاید بتوان چنین استدلال کرد که با پولی سازی بودجه دولت٬ سیاست گذار عمدا به دنبال افزایش تورم و کاهش حقیقی بدهی خود بوده است. بر اساس داده‌های صندوق بین‌المللی پول، پولی‌سازی مداوم سیاست‌های مالی در ونزوئلا منجر به تورم سالانه ۱۳۰٫۰۰۰ درصدی در سال ۲۰۱۸ و دو برابر شدن بدهی ناخالص عمومی در عرض سه سال از ۱۸۰ درصد تولید ناخالص داخلی در سال ۲۰۱۸ به ۳۳۰ درصد در سال ۲۰۲۱ شده است. این نشان میدهد که با عین حال که حجم حقیقی بدهی بواسطه افزایش قیمتها کاهش می یابد٬ در صورت تحکیم پولی سازی بودجه و پرداخت بدهی های معوق با استقراض جدید در حجمی وسیعتر در بودجه دولت٬ حجم بدهی دولت نسبت به تولید ناخالص داخلی نیز ممکن است به صورت فزاینده ای چون ونزوئلا افزایش یابد.

استقراض به منبع اصلی تامین مالی کسری بودجه تبدیل شده است

همانطور که در بالا توضیح داده شد، استقراض دولت از منابع متعددی صورت میگیرد که همگی باعث افزایش پایه پولی و نقدینگی شده است. نسبت نقدینگی به تولید ناخالص داخلی در حال افزایش بوده است. با این حال برخی از کارشناسان نزدیک به دولت خاطرنشان کرده‌اند که نسبت نقدینگی به تولید ناخالص داخلی (بر اساس داده مرکز آمار) طی سال‌های ۱۳۹۴-۱۳۹۶ بسیار بالا بوده در حالی که تورم بسیار پایین بوده است و از آن زمان نسبت نقدینگی به تولید ناخالص داخلی کاهش یافته در حالی که تورم افزایش یافته است. بر این اساس آنها استدلال می کنند که نقدینگی تاثیری بر تورم ندارد. آنها همچنین از وابستگی دولت به پایه پولی در هر زمان که نیاز باشد، حمایت کرده اند. پیشنهادات این کارشناسان همچنین به عنوان عاملی بازدارنده از تلاش های مجلس در جهت اجرای اصلاحات ساختاری از قبیل استقلال بانک مرکزی از دولت نیز تبدیل شده است. با این حال، طبق اصول و تيوری های اقتصاد کلان، با ثابت فرض کردن رشد تولید ناخالص داخلی و سرعت گردش پول٬ رشد نقدینگی و پایه پولی منجر به افزایش قیمت ها می شود. طی سال‌های ۱۳۹۴-۱۳۹۶، رشد نقدینگی کمتر از رشد تولید ناخالص داخلی بوده (نمودار ۳) که منجر به رشد پایین شاخص قیمت مصرف کننده شده است.

علاوه بر این، همین کارشناسان معتقدند که تورم بالا صرفاً نتیجه افزایش قیمت واردات یا کاهش ارزش ریال و یا افزایش قیمت کالاهای وارداتی است. به همین دلیل٬ این کارشناسان از رژیم نرخ ثابت ارز حمایت می کنند. به درستی افزایش قیمت‌های کالاهای وارداتی، بسته به سهم آنها در تقاضای کل و میزان "بالادستی" بودن آن کالاهای وارداتی - یعنی فاصله تولید تا مصرف کننده نهایی، منجر به تورم بالاتر در کشور می‌شود. به درستی افزایش قیمت اولیه در سال ۱۳۹۸ ناشی از کاهش ارزش ریال و افزایش قیمت کالاهای وارداتی بوده. همجنین افزایش شدید قیمت گندم و فرآورده های گندمی در حال حاضر به دلیل حذف نرخ ارز ترجیحی برای کالاهای اساسی وارداتی است. با این حال، نمی توان تاثیر رشد پول بر رشد قیمت ها را در سال های پس از تثبیت نسبی نرخ ارز دست کم گرفت. علاوه بر این، زمانی که برابری نرخ سود (داخلی و خارجی) وجود دارد، نمی توان سیاست پولی مستقل را در یک رژیم نرخ ارز ثابت اجرا نمود. با یک رژیم نرخ ارز ثابت، ایران باید برای حفظ یک سیاست پولی مستقل، کنترل‌های ورود و خروج سرمایه سفت و سخت تری را اعمال کند و بازارهای سرمایه و مالی خود را از اقتصاد بین‌المللی منزوی تر نماید. بنابراین به نظر می رسد که هدف اصلی کارشناسان نزدیک به نهادهای قدرت از ارایه چنین پیشنهاداتی ایزوله کردن کامل اقتصاد ایران از اقتصاد بین الملل باشد.

همچنین با حمایت از سیاست پولی انبساطی در مواقعی که بودجه دولت به آن نیاز دارد، بنظر میرسد که این کارشناسان درصدد تثبیت پولی‌سازی سیاست‌های مالی هستند که نه تنها در ایران بلکه در هیچ کشور دیگری نتایج مثبتی نداشته است. همبستگی بین استقراض خالص دولت نسبت به بودجه و رشد پایه پولی، نقدینگی و قیمت ها در سال های اخیر به میزان قابل توجهی افزایش یافته است، که این را میتوان به عنوان زنگ خطری در مورد پولی شدن سیاست های مالی در ایران تلقی نمود. این کارشناسان یا بدون داشتن آینده نگری کاملی از عواقب این پیشنهادات از این امر حمایت می کنند و یا دقیقاً می دانند که چه می کنند و می خواهند فاجعه ای در ایران به بار بیاورند.

بهترین گزینه‌های سیاست‌گذاری برای رئیسی چیست؟

برای جلوگیری از یک فاجعه اقتصادی با تورم افسار گسیخته تر از وضع موجود، دولت رئیسی ابتدا باید چالش اقتصاد ایران را قبل از وخیم تر شدن آن درک نماید. دولت نباید از طریق کاهش حقیقی سطح دستمزدها٬ آنطور که این کارشناسان از آن حمایت کرده اند، به کاهش بودجه عمومی متوسل شود. در لایحه بودجه جاری، دولت رئیسی تنها افزایش ۱۰ درصدی را برای کارمندان دولتی و بازنشستگان کشوری در نظر گرفته است که بسیار پایین تر از نرخ تورم بوده است. با توجه به وسعت اقتصاد عمومی که در بالا به آن اشاره شد، این امر بر بخش بزرگی از جمعیت شاغل در ایران تأثیر خواهد گذاشت و نارضایتی گسترده ای را به همراه خواهد داشت که ممکن است اعتراضات سراسری شدیدتری را در طول سال جاری به دنبال داشته باشد. البته با افزایش چند برابری بودجه نهادهای امنیتی٬ نظامی و تبلیغات اسلامی٬ ممکن است دولت رئیسی آماده سرکوب هر چه شدیدتر این اعتراضات باشد.

رئیسی همچنین باید درک کند که اصلاح اساسی در اقتصاد ایران مستلزم ارتقای بخش خصوصی و کاهش اندازه اقتصاد عمومی و دولتی است که از دهه ۱۳۶۰ به تدریج قسمت عظیم تری از اقتصاد را در خود فرو برده است. همجنین بایتسی خاطر نشان کرد که خصوصی سازی ناموفق و غلط در دوران دولت احمدی نژاد تنها به قدرتمند شدن اقتصاد نیمه خصوصی منجر شد. بزرگتر شدن اقتصاد عمومی در دهه های گذشته در ایران و مدیریت غلط این بخش عظیم اقتصاد توسط دول موجب کاهش توسعه بهره وری، فناوری و رقابت پذیری در بازارهای بین المللی شده که باعث افزایش رانت سیاسی و رخنه کردن فساد عمومی به کوچکترین بخش های جامعه و خانواده نیز شده است. برای تبدیل شدن ایران به یک قدرت منطقه ای یا بین المللی، ابتدا باید اقتصاد ایران اصلاح شود. برای انجام این کار، مانند تجربیات اقتصادی پس از فروپاشی شوروی در اروپای شرقی٬ اقتصاد ایران می بایست از برنامه ریزی مرکزی و عمومی و بودجه ای اقتصاد عظیم کشور دور شده و با اتخاذ مکرر مقررات مناسب برای تنظیم اثرات خارجی منفی بازار، فضای اقتصاد را بازتر و آزادتر نماید. این امر مستلزم اصلاحات ساختاری عمده ای در نظام سیاسی و اقتصادی و نیز جذب سرمایه گذاری خصوصی و مستقیم خارجی است.

علاوه بر این٬ ایرانی‌ها تا کنون درد تحریم‌ها را به خوبی احساس کرده اند و به دلیل اتخاذ سیاست‌های غلط که منجر به اتخاذ این تحریم‌ها توسط ایالات متحده و جامعه بین الملل شده است حاکمان خود را مقصر می‌دانند. اگرچه عقل سلیم و علم اقتصاد حکم میکند که برداشتن موانع تجارت باعث رونق اقتصادی٬ افزایش بهره‌وری٬ بهبود فن آوری و توسعه بلند مدت میشود٬ و با وجود اینکه رفع تحریمها مهمترین هدف برای بهبود اوضاع اقتصاد ایران است، مذاکرات در وین همچنان به دلیل انگیزه‌های سیاسی غیر مرتبط با موضوع اصلی مورد مذاکره یعنی برنامه هسته‌ای ایران، مختل شده است. مذاکرات غیرمستقیم بین آمریکا و ایران در بن بست قرار گرفته است. این در حالی است که دولت بایدن به طور غیررسمی اجازه صادرات بیشتر نفت از ایران به کشورهایی نظیر چین را داده است. از آنجا که دولت رییسی توانسته است از درآمد بالاتر نفتی بهره مند شود٬ شاید بتوان دلیل معطلی این مذاکرات را انگیزه کمتر دولت ایران برای رسیدن به توافقی اعلام نمود که قبل از آن قابلیت دریافت عایدی بیشتر نفتی را بدست آورده است. با این حال، اگر مذاکرات شکست بخورد و آمریکا تحریم‌ها را مجددا با سخت گیری قبلی و بیشتری بر ایران اتخاذ نماید، درآمدهای نفتی کنونی دیگر پایدار نخواهد بود. با افزایش کنونی قیمت نفت پس از حمله نظامی روسیه به اوکراین، عقل سلیم و نیازهای اقتصادی موجود در ایران حکم میکند که هر چه سریعتر در جهت دستیابی به توافقی در مورد موضوع هسته‌ای و رفع تحریمها اقدام شود که بتواند به بهبود اقتصاد و اوضاع معیشتی ایرانیان کمک نماید. قاعدتا پس از این اقدام میتوان از طریق مذاکرات گام به گام بعدی بر سر موضوعات دیگر مذاکره نمود و به توافق رسید.

پانوشت‌:

مهدی قدسی، نویسنده این مقاله، اقتصاددان در موسسه مطالعات اقتصاد بین الملل وین و مدرس دانشگاه کسب و کار وین است.