سیاست‌های کلی تامین اجتماعی: ادامه بی‌نظمی و تثبیت سلطه خامنه‌ای بر نهادهای امدادی

علی خامنه‌ای، رهبر جمهوری اسلامی یکشنبه ۲۱ فروردین بالاخره سیاست‌های کلی تامین اجتماعی را ابلاغ کرد. ساعتی پس از ابلاغ این سیاست‌ها، ابراهیم رئیسی نیز در جلسه هیات دولت وعده داد که ظرف دو ماه «برنامه جامعی» برای «تحقق سیاست‌های کلی تامین اجتماعی» تدوین خواهد کرد.

براساس مقدمه ابلاغی این سیاست، دولت شش ماه برای تدوین لوایح، تصویب مقررات و اقدامات اجرایی فرصت دارد. در بخش دیگری از این مقدمه بر این نکته تاکید شده است که هدف از تهیه این سیاست‌ها، «جامعیت دادن و انسجام‌بخشی به تلاش‌های نظام» احتمالاً در حوزه تامین اجتماعی است و لازمه تحقق آن هم «تغییرات اساسی در قوانین و مقررات جاری و تلاش‌های جدی در این عرصه» است.

این سیاست‌ها در ۹ بند تدوین شده است که شرح آن چنین است:

۱- استقرار نظام تامین اجتماعی به صورت جامع، یکپارچه، شفاف، کارآمد، فراگیر و چندلایه.

۲- ایجاد یک ساز و کار تخصصی و فرابخشی به منظور حفظ انتظام و انسجام امور مربوط، لایه‌بندی و سطح‌بندی خدمات، ایجاد وحدت رویه، اِعمال نظارت راهبردی در تکوین و فعالیت سازمان‌ها و صندوق‌ها و نهادهای فعال در قلمروهای امدادی، حمایتی و بیمه‌ای و شکل‌دهی پایگاه اطلاعات، با رعایت ملاحظات امنیتی مربوط به نیروهای مسلح و دستگاه‌های امنیتی کشور.

۳- پایبندی به حقوق و رعایت تعهدات بین نسلی و عدم تحمیل طرح‌های فاقد تضمین مالی بین نسلی، تامین منابع پایدار، رعایت محاسبات بیمه‌ای و تعادل بین منابع و مصارف و حفظ و ارتقاء ارزش ذخایر سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی به عنوان اموال متعلق حق مردم با تأکید بر امانت‌داری، امنیت، سودآوری و شفافیت با ایجاد ساز و کار لازم.

۴- اصلاح قوانین، ساختارها و تشکیلات سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی در جهت تامین عدالت و یکسان‌سازی قواعد و مقررات بیمه‌ای و جلوگیری از ایجاد و انباشت بدهی‌های دولت و رعایت قواعد بیمه‌ای و تامین بار مالی تضمین شده و بین نسلی.

۵- لایه‌بندی امور امدادی، حمایتی و بیمه‌ای و سطح‌بندی خدمات با رویکرد فعال دولت بر اساس وسع و استحقاق، به ترتیب زیر:

۷- استقرار نظام ملی احسان و نیکوکاری و ایجاد پیوند میان ظرفیت‌های مردمی و دستگاه‌های موظف.

۸- ارائه خدمات لازم به منظور تحکیم نهاد خانواده و فرزندآوری.

۹- الزام به تهیه پیوست تامین اجتماعی برای طرح‌ها و برنامه‌های کلان کشور.

ماجرا از کجا شروع شد؟

تدوین سیاست‌های کلی تامین اجتماعی که روز ۲۱ فروردین ابلاغ شد، ۹ سال به درازا کشید. سال ۹۲ اولین جلسات برای تدوین این سیاست‌ها در دوره ریاست اکبر هاشمی رفسنجانی بر مجمع تشخیص مصلحت نظام برگزار شد. پس از مرگ رفسنجانی، جلسات در دوران ریاست محمود هاشمی شاهرودی متوقف شد و نهایتاً از سال ۱۳۹۸ و در دوره ریاست صادق آملی لاریجانی مجدداً کارگروه‌های تدوین سیاست‌های کلی تامین اجتماعی کارشان را از سر گرفتند.

پیش‌تر گفته شده بود که پیش‌نویس نهایی مجمع تشخیص مصلحت نظام در همان سال ۱۳۹۸ تدوین شده بود و این سیاست‌ها در سه سال گذشته در راهروهای دفتر علی خامنه‌ای منتظر تأیید او سرگردان بوده است.

اما فارغ از اینکه به چه دلیل ابلاغ این سیاست‌ها به طول انجامید ولی این نخستین بار نیست که موضوع تامین اجتماعی مناقشه‌برانگیز می‌شود.

تلاش برای ایجاد یک سیستم تامین اجتماعی کارآمد در سه دهه گذشته در جمهوری اسلامی در جریان بوده است. در دوران جمهوری اسلامی و برای اولین بار پس از پایان جنگ و در قانون برنامه اول توسعه جمهوری اسلامی از الزام دولت و مجلس برای «تهیه و تدوین چارچوب نظام تامین اجتماعی» سخن گفته شد. این تکلیف از جمله بخش‌های تحقق نیافته برنامه اول توسعه بود.

در دومین برنامه توسعه نیز بر جنبه‌های دیگری چون همپوشانی، ناکارآمدی نظام توزیع یارانه‌ها، خلأهای جدی در پوشش جمعیتی رفاهی و نارضایتی از خدمات بیمه‌ای و حمایتی به دلیل عدم کفایت این خدمات در تامین حداقل نیازهای معیشتی مردم تأکید شد. باز هم قرار بود دولت و مجلس راهی برای رفع این معضلات بیابند. نهایتاً این عبارات کلی هم جایی در قوانین و لوایح پیدا نکرد.

در سال ۱۳۷۷، محمد خاتمی، رئیس‌جمهوری وقت به سازمان تامین اجتماعی دستور داد که مطالعات پژوهشی برای تدوین طرح نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی را آغاز کند. به موازات این اقدام و در تدوین برنامه چهارم توسعه نیز تمرکز برای رسیدن به نظام جامع تامین اجتماعی مورد توجه قرار گرفت و در ماده ۴۰ این برنامه دولت موظف شد تا ظرف ۶ ماه ساختار سازمانی مناسب نظام جامع رفاه را به صورتی تدوین کند که در وظایف دستگاه‌های موجود رفع تداخل شود، پوشش کامل جمعیتی برقرار سود، کارآمد باشد و در آن دستگاه‌های خیریه مشارکت داشته باشند.

معضل نهادهای زیرنظر خامنه‌ای

در نهایت قانون نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی در سال ۱۳۸۳ به تصویب رسید تا بتواند اقدامات رفاهی ناهماهنگ را از بین ببرد و آن را در شکل یک نظام تامین اجتماعی فراگیر و هوشمند سامان بخشد. به همین دلیل وزارت کار با تغییر نام و اندکی تغییر ساختار به وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی تغییر نام داد.

اما هیچ کدام از این اهداف محقق نشد. هم‌اکنون چند مشکل ساختاری و صدها مشکل اجرایی در موضوع تامین اجتماعی ایران وجود دارد. سرگردانی میان نظام رفاهی یا نظام حمایتی و خیریه‌ای موضوع مهمی است که پا در ساختارهای قدرت دارد. بخشی از ساختار نظام حمایتی و خیریه‌ای در جمهوری اسلامی با منافع گروه‌های قدرت گره خورده است. یک بخش مهم از این سازمان‌ها اساساً در کنترل دولت نیستند و زیرمجموعه رهبر جمهوری اسلامی هستند.

در تدوین پیش‌نویس‌های اولیه نظام جامع تامین اجتماعی که در بیش از ۲ دهه پیش همین مشکل به عنوان گره اصلی بارها مطرح شده بود. بخش مهمی از دستگاه‌های متولی این موضوع درید قدرت خامنه‌ای و بخش دیگر در دست دولت‌اند. همین سبب شده است که هماهنگی میان این دو بخش در بدترین حالت ممکن باشد. بخشی که در اختیار خامنه‌ای است بر جنبه حمایتی و خیریه‌ای متمرکز شده است، تراز مالی غیرشفاف و عملکرد پرشبهه دارد و منابع آن بیشتر صرف مداخلات حمایتی به نفع خواسته‌های سیاسی رهبر جمهوری اسلامی و شکل دادن به حامیانی در طبقات فرودست می‌شود. علاوه بر این‌ها بنگاه‌های زیر نظر رهبر جمهوری اسلامی نقش خزانه غیررسمی او برای دیگر مداخلاتش فراهم می‌کند و تاکنون تلاش برای خارج کردن این نهادها، سازمان‌ها و بنگاه‌ها از زیرمجموعه علی خامنه‌ای ناموفق بوده است.

در حقیقت تدوین سیاست‌های کلی تامین اجتماعی و ابلاغ آن موضوعی جدیدتر از آنچه در سال ۷۷ تا ۸۳ در جریان بود و یا تلاش‌های بعدی نیست. بند ۵ و ۷ این سیاست‌ها، حق اختصاصی و ویژه رهبر جمهوری اسلامی بر نهادها و سازمان‌های زیرمجموعه‌اش را بیش از پیش تثبیت می‌کند. دولت قرار نیست نقشی جز «مساعدت‌کننده» در آن‌ها داشته باشد و کماکان لایه حمایتی و امدادی و خیریه‌ای با منابع مالی هنگفت آن در اختیار رهبر جمهوری اسلامی باقی می‌ماند.

در مورد دیگر بحران‌های تامین اجتماعی هم اصول کلی مانند گذشته تکرار شده و حتی برخلاف رویه سیاست‌های کلی به ناترازی عملکردی در صندوق‌های تامین اجتماعی اشاره شده است. هم‌اکنون از ۱۷ صندوق بازنشستگی کشور جز یکی همگی در وضعیت ورشکستگی هستند. بدهی دولت به صندوق تامین اجتماعی به سطح بی‌سابقه بیش از ۴۰۰ هزار میلیارد تومان رسیده است. صندوق‌ّ‌های کشوری، لشکری و صندوق مرتبط با نهادهای امنیتی با بودجه عمومی زنده مانده‌اند و سطح مداخله از بودجه عمومی به بیش از ۲۰۰ هزار میلیارد تومان در سال ۱۴۰۱ رسیده است. هنوز مشخص نیست دولتی که بازپرداخت بدهی تکلیفی خود به سازمان تامین اجتماعی را در بودجه سنواتی ۱۴۰۱ قرار نداده است چگونه می‌تواند راهی برای کاستن از بدهی بیابد.

موضوع عجیب دیگر در تدوین این سیاست بند ۸ آن است. براساس این بند باید «خدمات لازم به منظور تحکیم نهاد خانواده و فرزندآوری» ارائه شود. این بند ارتباط محتوایی با سیاست‌های کلی تامین اجتماعی ندارد و ماهیت آن هم در سطح برنامه است. به نظر می‌رسد دلیل گنجاندن این بند، نگرانی مداوم خامنه‌ای از کاهش زاد و ولد در چند سال گذشته و تکرار آن در سخنرانی‌های عمومی باشد و البته نشانه دیگری از این موضوع که کل این سیاست‌ها به نحوی تدوین شده است که «آقا خوشش بیاید.»