برنامه هفتم توسعه: با شتاب تند در مسیر نئولیبرالیسم

ابراهیم رئیسی ۲۷ خرداد لایحه برنامه هفتم توسعه را به مجلس شورای اسلامی تحویل داد. متن لایحه تحویل شده با پیش نویسی که پیش از این منتشر شده بود، به لحاظ فرم و محتوا تفاوت اندکی دارد اما روح حاکم بر آن تغییری نکرده است.

در لایحه نهایی پیشگفتار به صورت کامل حذف شده است. در پیشگفتار متن لایحه پیش نویس محقق نشدن هدف‌گذاری‌ها در برنامه ششم به صورت واضح بیان شده بود.

از دیگر نکات مورد تأکید در پیش نویس لایحه موارد زیر با هدف دسترسی به رشد اقتصادی هشت درصد بود:

با وجود حذف این بخش از لایحه نهایی اما همچنان رشد اقتصادی ۸ درصد یکی از اهداف اصلی برنامه هفتم توسعه عنوان شده است. نویسندگان برنامه توسعه هفتم همانند برنامه‌های سوم تا ششم دستیابی به رشد هشت درصدی را به کوچک‌سازی دولت، گسترده کردن سهم بخش خصوصی از اقتصاد و مقررات‌زدایی از فضای کسب و کار به زیان کارگران پیونده زده‌اند تا از «مسئولیت» دولت در اجرای وظایف و تعهداتش بکاهند.

ماده ۱۰۴ به صراحت دستگاه‌های اجرایی را به اجرای موارد زیر مکلف کرده است:

در بند الف ماده ۱۰۵ هم هرگونه استخدام رسمی «به جز در پست‌های سازمانی حساس» ممنوع شده و به‌کارگیری نیروی انسانی «تنها در قالب قراردهای سه تا پنج ساله مجاز است. تمدید قرارداد این گروه از شاغلان به نتایج «ارزیابی عملکرد و استفاده از ابزارهای سنجش شایستگی کارکنان» مشروط شده است.

سیاست دولت برای ایجاد سالانه یک میلیون شغل جدید هم به عنوان یکی از اهداف تعیین شده گسترده‌تر کردن مشاغل خُرد، خانگی و خویش‌فرما است. ماده ششم که تکلیف دستگاه‌های اجرایی برای «توسعه اشتغال به ویژه اشتغال حاصل از کسب و کارهای خانگی و کارگاه‌های خُرد و کوچک با اولویت استقرار در مناطق روستایی» را مشخص کرده است، جهت‌گیری سیاست‌ دولت در این حوزه را به خوبی نمایان می‌کند.

بند ب این ماده وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی را مکلف کرده است برای توسعه کسب و کار خانگی (تا دو نفر کارکن)، کارگاه‌های خُرد (تا ۷ نفر کارکن) و کوچک (تا بیست نفر کارکن)، ایجاد اشتغال و شبکه‌سازی در مشاغل خُرد را به بنیاد/بنگاه‌های حکومتی چون کمیته امداد، بنیاد برکت، سازمان‌های خیریه‌ای و بخش خصوصی برون‌سپاری کند. نکته قابل توجه اینکه سهم این نهادها از تسهیلات بانکی مشاغل خُرد یک تا یک و نیم درصد تحت عنوان «کارمزد تسهیلگری» خواهد بود.

سپردن اجرای برنامه اشتغال‌آفرینی به خیریه‌های حکومتی و غیرحکومتی که در سال‌های اخیر بارها برای تغییر قانون کار به زیان کارگران اقدام کرده‌اند را باید مقدمه عبور از قانون کار کنونی با هدف افزایش نرخ استثمار دانست.

در تبصره ۲ بند ب ماده شش «استخدام و به کارگیری افراد برای انجام وظایف تسهیلگری» در بخش اشتغال ممنوع شده و تسهیلگران تنها با «قراردادهای پیمانکاری مبتنی بر محصول ایجاد اشتغال با نهادهای توسعه‌ای» که همان بنیاد/ بنگاه‌های حکومتی و خیریه‌ای هستند، می‌توانند فعالیت کنند.

مردمی‌سازی همان خصوصی‌سازی است

در ماده سوم لایحه وزارت اقتصاد مکلف شده است برای تامین منابع مالی به منظور تحقق رشد اقتصادی از طریق بازار سرمایه، بازار پول، سرمایه‌گذاری خارجی، مولدسازی و فروش اموال و داریی‌ها و منابع صندوق توسعه ملی، برنامه سالانه تدوین کند.

مولدسازی که از نیمه دوم سال ۱۴۰۱ به عنوان یکی از سیاست‌های دولت سیزدهم برای آنچه که «تامین منابع مالی پروژه‌های ناتمام» مطرح شد، در شورای عالی اقتصادی سران قوا تصویب و در برخی وزارتخانه‌ها از جمله آموزش و پرورش و جهاد کشاورزی اجرا شده است. در این برنامه که اجرای آن به یک هیئت ویژه مصون از پیگیرد قضایی واگذار شده است، بخش زیادی از اموال و املاک نهادهای دولتی به حراج گذاشته می‌شود. منتقدان سیاست خصوصی‌سازی در ایران طرح مولدسازی را بزرگترین برنامه خصوصی سازی دولت می‌دانند و نگران هستند که اجرای آن به فربه‌تر شدن بنیاد/ بنگاه‌های زیر نظر رهبر جمهوری اسلامی بیانجامد.

ماده پنجم برنامه توسعه هم بار دیگر بر مولدسازی یا خصوصی‌سازی بنگاه‌های دولتی تأکید کرده است. در بند الف این ماده ذیل عنوان «مردمی‌سازی اقتصاد»، دستگاه اجرایی مکلف شده‌اند به منظور «مردمی‌سازی اقتصادی»، «جلب مشارکت بخش خصوصی» و «کاهش تصدی دولت و نهادهای عمومی»، «تمامی شرکت‌های متعلق به خود اعم از شرکت‌های تولیدی، خدماتی و بازرگانی، به استثنای مواردی که در سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی منع واگذاری آن‌ها تصریح شده است را به صورت تدریجی، حداکثر تا پایان سال سوم برنامه واگذار نمایند».

در بند پ ماده ۱۶ نیز وزارت اقتصاد مکلف شده است «ضمن رصد، شناسایی، مستندسازی و پایش اموال غیرمنقول، نسبت به فروش اموال غیرمنقول مازاد دولتی یا مولدسازی آن‌ها از طریق تغییر کاربری، فروش، اجاره، معاوضه و تهاتر با دستگاه‌های غیردولتی یا بخش خصوصی، تبدیل به احسن کردن، ترهین، توثیق، انتشار اوراق مشارکت به پشتوانه دارایی مازاد، ایجاد صندوق‌های املاک و مستغلات، نوسازی و بهینه‌سازی با مشارکت بخش غیردولتی اقدام نماید».

ماده ۱۹ هم به دولت اجازه می‌دهد از طریق «واگذاری، حذف، خاتمه، توقف عملیات اجرایی و مشارکت بخش عمومی و خصوصی» نسبت به‌ غربالگری طرح‌ها یا پروژه‌های تملک با هدف کاهش تعداد و مدت زمان اجرا اقدام کند.

این برنامه همچنین در ماده ۲۰ دستگاه‌های اجرایی را به «مشارکت با بخش خصوصی» برای اجرای «طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و طرح‌های سرمایه‌ای جدید، نیمه تمام و آماده بهره‌برداری» مکلف کرده است.

فرودگاه‌ها و شبکه ریلی هم مشمول طرح مولدسازی و خصوصی‌سازی شده‌اند. بر اساس بند ث ماده ۵۷ به وزارت راه و شهرسازی اجازه داده می‌شود بهره‌برداری از فرودگاه‌های کشور به استثنا دو فرودگاه مهرآباد و خمینی تهران را به بخش خصوصی واگذار کند. بند ج این ماده هم شرکت راه‌آهن جمهوری اسلامی را مکلف می‌کند حداقل ۸۰ درصد کِشنده‌های ریلی را تا پایان برنامه هفتم به بخش خصوصی واگذار کند.

در انتظار آزادسازی گسترده قیمت‌ها

نویسندگان برنامه هفتم در حالی که به درستی اذعان کرده‌اند برنامه ششم در دستیابی به هدفگذاری های تعیین شده چون رشد اقتصادی، عدالت اقتصادی، کنترل نرخ تورم، کاهش ضریب جینی، کنترل نقدینگی، افزایش سرمایه‌گذاری و ایجاد اشتغال ناموفق بوده، خود نیز همان راه طی شده را رفته‌اند و تحت عنوان رقابت‌پذیری و کاهش مداخله دولت زمینه آزادسازی قیمت و حذف اندک یارانه باقیمانده برخی کالاها و خدمات را فراهم تر کرده‌اند.

در ماده ۴۶ دولت مکلف شده است «با سیاست‌های قیمتی و غیرقیمتی نسبت به اجرای برنامه صرفه جویی و بهینه سازی مصرف انرژی» اقدام کند.

در بند ب ماده ۴۳ هم وزارت نیرو به «استقلال مالی صنعت برق و قطع وابستگی به بودجه عمومی دولت» و ایجاد «انگیزه اقتصادی کافی» برای تولیدکنندگان برق موظف شده است.

سیاست‌های قیمتی و انگیزه اقتصادی کافی به عنوان الزام‌های تعیین شده برای وزارتخانه های نفت و نیرو را باید به معنای صدور مجوز افزایش قیمت دوباره حامل های انرژی در سال‌های اجرای برنامه توسعه هفتم دانست.

افزایش قیمت حامل‌های انرژی به عنوان کالای معیار در ایران موجب تحریک قیمتی سایر کالا و خدمات می‌شود و با هدفگذاری تورم تک‌رقمی در پایان برنامه پنج ساله تضاد دارد.

پیش به سوی «رقابتی‌سازی درمان»

بخش سلامت نیز از «رقابتی‌سازی» در امان نمانده است. نویسندگان برنامه توسعه همزمان با تأکید بر گسترش پوشش بیمه و رفع نابرابری در دسترسی به خدمات درمان، «ارتقاء بهره‌وری» و «ایجاد فضای رقابتی بین واحدهای ارائه دهنده خدمات» را از اهداف اصلی بخش درمان برشمرده‌اند و وزارت بهداشت و درمان را مکلف کرده‌اند «خدمات بهداشتی و درمانی را از طریق واحدهای بخش‌های دولتی، عمومی، غیردولتی و خصوصی در فضای رقابتی ارائه کند».

همزمان با تاکید بر رقابتی کردن بخش درمان، بیمه‌های تکمیلی که طی سال‌های اخیر با اعتراض گسترده بازنشستگان تامین اجتماعی و معلمان همراه بود در کنار بیمه پایه به رسمیت شناخته شده است. ماده ۶۹ این برنامه بیمه‌های تکمیلی را بخشی از نظام بیمه‌ای تعریف کرده است و در ماده ۷۳ برخورداری از آن را تقریبا الزامی کرده است. بند ث این ماده می‌گوید: «اشخاصی که از بیمه تکمیلی تجاری برخوردار نیستند، به صورت اختیاری و پس از احراز شرایط بر اساس آزمون وسع مشمول بیمه تکمیلی خواهند شد». بخشی از هزینه بیمه تکمیلی غیرتجاری برای افراد مشمول را دولت از محل یارانه نقدی آنها پرداخت خواهد کرد. به بیان دیگر در برنامه هفتم توسعه سطح پوشش خدمات درمانی بیمه‌های پایه کمتر خواهد شد و بخشی از هزینه درمان را بیمه‌های تکمیلی پرداخت می‌کنند. افرادی که فاقد بیمه تکمیلی باشند تفاوت هزینه درمان را باید از جیب بپردازند.

در بند ت ماده ۷۰ هم شورای عالی بیمه سلامت مکلف شده است تعرفه خدمات درمانی شایع را به گونه‌ای تغییر دهد که تا پایان این برنامه ۱۰۰ خدمت سلامت از سوی شرکت‌های بیمه‌گذار پایه و تکمیلی «خرید خدمت» شوند.

یک نکته قابل توجه دیگر در سیاست‌گذاری‌های بخش سلامت نامشخص بودن وضعیت تأمین ارز برای واردات دارو و تجهیزات پزشکی است.

بر اساس بند الف ماده ۷۱ سازمان غذا و دارو به تأمین «ذخایر استراتژیک دارو و تجهیزات پزشکی به میزان حداقل نیاز چهار ماه با اولویت تولید داخلی و واردات رسمی» به گونه‌ای که «سهم واردات فوریتی به کمتر از یک درصد ارزش ریالی» کاهش یابد، مکلف شده است. در این لایحه نشانی از تعهد دولت برای تامین ارز با نرخ دولتی یا ترجیحی برای واردات دارو نیست و با توجه به الزام بانک مرکزی به «تنظیم بازار ارز» و تامین نشدن منابع ارزی برای واردات دارو در سال جاری، حذف ارز ترجیحی به صورت کامل محتمل به نظر می‌رسد.

الزام بیمارستان‌ها و مراکز درمانی به خودگردانی، کاهش بودجه آموزش پزشکی، برون‌سپاری تامین نیروی انسانی بخش درمان در سه دهه اخیر سلامت و درمان را به کالایی گران و دور از دسترس بخش بزرگی از مزدبگیران تبدیل کرده است.

«خرید خدمت» از بخش خصوصی و غیردولتی هم همچنان یکی از راهکارهای پیش‌بینی شده برای تأمین خدمات سلامت و درمان در برنامه توسعه هفتم است. تبصره دو ماده ۷۰ به وزارت بهداشت و درمان اجازه داده است «به منظور تکمیل زنجیره خدمات درمان دولتی» در مناطقی که امکان ارائه خدمات دولتی وجود ندارد یا کافی نیست، «به خرید خدمت از بیمارستان های غیردولتی اقدام نماید».

همچنین بند ج ماده ۹۵ هم به وزارت بهداشت و درمان اجازه داده است «به منظور مردمی‌سازی نظام آموزش عالی علوم پزشکی و پاسخ به تقاضای جامعه در رشته‌های مورد نیاز و در راستای بهره‌گیری از توانمندی‌های بخش غیردولتی و خصوصی در ارايه خدمات آموزش عالی پزشکی نسبت به پذیرش و تربیت دانشجو در رشته‌های مختلف علوم پزشکی با مشارکت بخش غیردولتی و خصوصی اقدام کند».

معنای این بند به زبان ساده این است که دولت بخشی از تعهد قانونی خود مبنی بر تأمین آموزش رایگان را زیر عنوان مردمی‌سازی به بخش خصوصی واگذار خواهد کرد.

مسکن: حمایت از انبوه‌سازان

نویسندگان برنامه توسعه به رغم ناتوانی دولت در ساخت سالانه یک میلیون واحد مسکونی ارزان‌قیمت و اعتراف معاون اول رئیس دولت به اینکه «دولت خانه نمی‌سازد»، احداث سالانه یک میلیون واحد مسکونی را به عنوان یکی از اهداف برنامه اعلام کرده‌اند. ۳۰۰ هزار واحد مسکونی وعده شده باید «حمایتی»، یعنی برای اقشار کم‌درآمد، ۲۰۰ هزار واحد روستایی و ۱۰۰ هزار واحد در «بافت‌های فرسوده» باشد و ۴۰۰ هزار واحد هم تحت عنوان «سایر انواع احداث مسکن».

جزئیات برنامه دولت برای احداث مسکن ارزان‌قیمت به وزارت راه و شهرسازی و شورای عالی مسکن سپرده شده و تنها چند الزام مبنی بر تامین زمین، معاوضه زمین و تغییر کاربری در خصوص تامین زمین در لایحه برنامه توسعه هفتم عنوان شده است. در همین الزام‌ها همچنان بخش خصوصی نقش پررنگی در ساخت مسکن دارد. بند ت ماده ۵۰ وزارت راه و شهرسازی را به «تامین زمین برای اجرای طرح‌های حمایتی ساخت مسکن یا احداث شهرک‌های مسکونی توسط بخش خصوصی» مکلف کرده است.

این الزام در بند ت ماده ۵۴ به گونه‌ای دیگر تکرار شده است: دولت به منظور اجرای طرح‌های مسکن حمایتی «بخشی از اراضی تحت تملک و در اخیتار خود» را از طریق «مزایده به سرمایه‌گذاران، توسعه‌گران، انبوه‌سازان، نهادهای عمومی غیردولتی مشروط به ساخت به صورت فروش یا اجاره یا انتقال مالکیت پس از دوره اجاره زمین واگذار می‌کند».

بند ث ماده ۵۳ هم شهرداری‌ مراکز استان‌ها و وزارت راه و شهرسازی را مکلف کرده است «بازآفرینی محلات» را به شرکت بازآفرینی شهری که یک شرکت زیرمجموعه وزارت راه و شهرسازی است، واگذار کنند. این شرکت در سال ۱۳۸۲ با تغییر نام شرکت مادر تخصصی عمران و بهسازی شهری ایران به منظور «راهبری و ساماندهی فعالیت‌ها و اقدامات لازم در زمینه احیاء، بهسازی و نوسازی بافت‌های قدیمی و فرسوده و ناکارآمد شهری و سکونتگاه‌های غیر رسمی» تاسیس شد. همزمان با افزایش طرح‌های دولت در بافت‌های فرسوده شهری که با تزریق نقدینگی و تسهیلات بانکی برای بازسازی و نوسازی این مناطق همراه بود، تحرک این شرکت به عنوان واسطه میان پیمانکاران بخش خصوصی و وزارت راه و شهرسازی هم بیشتر شده است.

سخنان مدیرکل دفتر مطالعات کاربردی و امور ترویجی شرکت بازآفرینی شهری ایران در خرداد ۱۴۰۲ می‌تواند به ما کمک کند تا تصویری دقیق‌تر از کارکرد و چشم‌انداز این شرکت داشته باشیم. سعید اسدی در میزگردی با عنوان ««سیاست‌ها و ضوابط تشویقی کالبدی متضمن نوسازی محله‌ای در بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری و راه‌اندازی حلقه‌های میانی» عدم تمکن مالی مالکان و نبود رغبت در سازندگان برای ورود به بافت‌های فرسوده را «دو معضل اساسی در مسیرنوسازی» واحدهای مسکونی در این مناطق عنوان کرد. او در نهایت «مردمی‌سازی»، عنوانی که مسئولان حکومتی برای خصوصی‌سازی و آزادسازی نرخ‌ها به کار می‌برند، و ورود نهادهای توسعه‌گر را تنها راه «شتاب بخشی» به این برنامه دانست تا مشخص شود مالکان بافت‌های فرسوده بدون مشارکت سرمایه‌گذاران و انبوه‌سازان سوداگر که این بار توسعه‌گر و تسهیل‌گر نامیده شده‌اند، امکان بازسازی سرپناه‌هایشان را حتی با کمک تسهیلات بانکی ندارند و انبوه‌سازان هستند که از این طرح سود دو طرفه می‌برند.

ستاد اقتصاد مقاومتی نهادهای توسعه‌گر را به این شکل تعریف کرده است: «آن دسته از عاملان غیردولتی هستند که احراز صلاحیت شده و با عقد قرارداد با پیمانکاران نسبت به اجرای برنامه‌های توسعه‌یی در مقیاس محلی با رویکرد فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی نسبت به ایجاد زنجیره‌یی از فعالیت‌ها از طریق مشارکت مردم و با بهره‌گیری حداکثر از توان تولید داخلی اقدام به بازآفرینی، نوسازی و احیای بافت‌های فرسوده شهری و تولید مسکن در قالب طرح‌های مصوب می‌کنند».

مجید روستا، عضو هیات‌مدیره شرکت عمران و بهسازی شهری ایران هم سال ۱۳۹۵ در باره میزان سود شرکت‌های ساختمانی از مشارکت در بازسازی بافت‌های فرسوده گفته بود: «توسعه‌گر هم نقش پیمانکار را دارد و هم سرمایه‌گذار. بنابراین انتظار دو نوع سود دارد. سود پیمانکاری و سرمایه‌گذاری که این سود متناسب با نرخ روز بهره بانکی محاسبه می‌شود و پنج درصد هم به آن اضافه کرده و به توسعه‌گر پرداخت می‌کنیم.»

او آن زمان فرمول مشارکت در ساخت در تهران را به صورت متوسط، ۶۰ درصد برای مالکان و ۴۰ درصد برای سازنده‌‌گان یا همان سرمایه‌گذاران در پوشش توسعه‌گر اعلام کرده و گفته بود شرکت‌های توسعه‌گر برای تامین مالی می‌توانند از ابزارها و مشوق‌های حمایتی که برای ساخت و ساز در بافت‌های فرسوده طراحی شده و همچنین بهره‌گیری از وام صندوق پس‌انداز مسکن یکم، وام نوسازی بهره بگیرند.

در سال ۱۳۹۶ هم محمدسعید ایزدی، مدیر عامل وقت شرکت عمران و بهسازی‌ شهرهای ایران فاش کرد ۱۰۰۰ میلیارد تومان از منابع بانک مسکن که می‌بایست در اختیار پروژه احیای بافت‌های فرسوده قرار می‌گرفت به انبوه‌سازان رسیده است و این شرکت در برخی مناطق تهران «زمین را بدون احتساب قیمت در اختیار بخش خصوصی قرار می‌دهد تا بخش خصوصی بتواند در احیای بافت فرسوده مشارکت داشته باشد».

فروردین ۱۴۰۱ محمد آئینی، مدیرعامل شرکت بازآفرینی شهری از تصویب مشوق‌های مالی و کالبدی با هدف افزایش مشارکت انبوه‌سازان در احداث مسکن در بافت‌های فرسوده خبر داد. تخفیف در عوارض شهرداری و پروانه ساخت، تراکم تشویقی و افزایش تسهیلات بانکی بخشی از بسته حمایتی دولت برای جلب رضایت و البته سود بیشتر انبوه‌سازان عنوان شد.

الزام تقویت بنیه دفاعی

فصل ۲۲ برنامه توسعه هفتم دولت را به تخصیص پنج درصد بودجه عمومی به بخش‌های دفاعی و امنیتی مکلف کرده است. در بند الف ماده ۱۰۱ دولت مکلف شده است «به منظور تقویت بنیه دفاعی و ارتقاء بازدارندگی و اکتساب فناوری‌های اقتدارآفرین مورد نیاز صنایع دفاعی و امنیتی» حداقل پنج درصد بودجه عمومی را برای دست‌یابی به اهداف زیر اختصاص دهد.

ماده ۱۰۲ هم وزارت اطلاعات را مکلف کرده است «سند راهبردی امنیت و طرح جامع پایش اطلاعاتی کشور» را با «رویکرد مبارزه با ناامنی، اختلال و تهدید علیه امنیت کشور» تا پایان نخسین سال اجرای برنامه سوم، با همکاری سایر نهادهای حکومتی تدوین و در شورای عالی امنیت تصویب کند.

الزام به اختصاص پنج درصد از بودجه عمومی به نهادهای نظامی علاوه بر بودجه سالانه‌ علنی و بودجه محرمانه‌ای که به این بخش می‌رسد، نشان می‌دهد حکومت دو الزام توصیه شده را برای ادامه راهی که از برنامه سوم توسعه آغاز کرد، یعنی تامین امنیت سرمایه‌گذاران و بخش خصوصی و امنیت ملی (تقویت بنیه دفاعی) در هفتمین برنامه توسعه با تاکید بیشتر رعایت کرده است.