ورشکستگی صندوق‌های بازنشستگی در آینه بودجه ۱۴۰۳

در سال‌های اخیر درباره بحران صندوق‌های بازنشستگی به وفور بحث شده اما به نظر می‌رسد که مسئله اصلی نظام بیمه در ایران همچنان مبهم است چرا که حکومت درک درستی از صندوق‌های بیمه‌ای ندارد و دولت‌های مختلف جمهوری اسلامی همواره نگاهی تک‌بعدی به صندوق‌ها داشته‌اند.

در این شرایط امکان یافتن راه‌حلی برای بحران صندوق‌های بازنشستگی وجود نخواهد داشت چرا که پیش از آن لازم است ابتدا خود مسئله به درستی درک شود.

برای مثال افزایش خودسرانه و یک‌جانبه سن بازنشستگی از سوی حکومت نشانه‌ای است آشکار از درک ناقص و نادرست از بحران نظام بازنشستگی در ایران. سازمان تامین اجتماعی که بزرگ‌ترین صندوق بیمه‌ای ایران است به دلیل نوع عملکرد حکومت در طول چند دهه اخیر با کمبود مالی بزرگ روبرو شده و در مقابل راه‌حل حکومت برای عبور از مسئله، تحمیل فشار و هزینه بیشتر به نیروی کار به واسطه افزایش سن بازنشستگی بوده است.

مقامات حکومت با تاکید بر عدم پایداری مالی صندوق‌های بیمه‌ای، انجام اصلاحات پارامتریک را ضروری می‌دانند در حالی که در مورد صندوق‌های بیمه‌‌ای بیش از پایداری مالی، پایداری اجتماعی است که اهمیت دارد. عدم توجه به این موضوع درواقع به معنای نادیده گرفتن فلسفه تاسیس این صندوق‌ها است.

صندوق‌های بیمه‌‌ای با هدف رفاه اجتماعی و همبستگی اجتماعی شکل می‌گیرند و از این‌رو باید بر اساس گفت‌وگوی اجتماعی شرکا و به پشتوانه اعتماد عمومی مدیریت شوند اما در ایران نگاه حکومت به نظام بیمه‌ای مثل شرکتی است که تنها سود و زیان مالی‌اش در نظر گرفته می‌شود و رویه‌ای که بر اساس این نگاه شکل گرفته نظام بیمه‌ای را با این مسئله روبرو کرده که امروز صندوق‌های بیمه‌ای توان پرداخت حقوق بازنشستگان‌ را از دست داده‌اند.

لایحه بودجه ۱۴۰۳ گویای وابستگی شدیدتر صندوق‌های بازنشستگی به بودجه دولتی است و این نشان می‌دهد که همه صندوق‌های بیمه‌ای در آستانه ورشکستگی قرار دارند و دولت به آنها بودجه می‌دهد تا بتوانند بخشی از تعهدات‌شان را انجام دهند. منابع اختصاص یافته به صندوق‌های بازنشستگی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳، ۱۶ درصد از کل منابع عمومی دولت را به خود اختصاص داده و نسبت به سال گذشته افزایش داشته است. نگاهی به بودجه‌های دولت در سال‌های اخیر نشان می‌دهد که در طول یک دهه اخیر تخصیص منابع عمومی به صندوق‌های بازنشستگی بیش از ۱۵ برابر شده است. در این میان در مورد سازمان تامین اجتماعی نوع رفتار حکومت بسیار قابل توجه است. این سازمان از دولت بودجه‌ای دریافت نمی‌کند اما عملکرد دولت در قبال این صندوق منجر به شکل‌گیری بحران در این بزرگترین صندوق بیمه‌ای کشور شده است.

بحران نظام بیمه‌ای در ایران خود را در قوانین بودجه سنواتی و افزایش سهم کمک به صندوقهای بازنشستگی از بودجه عمومی نشان داده است به طوری که طبق آمار رسمی نسبت کمک ۱۱ درصد در سال ۱۳۹۶ به بیش از ۱۴ درصد در سال ۱۴۰۲ رسیده و مرکز پژوهش‌های مجلس می‌گوید با ادامه روندهای موجود افزایش آن در سال‌های آتی قابل پیش‌بینی است

افزایش وابستگی صندوق‌های بیمه به بودجه عمومی

نظام بیمه‌ای در ایران از ۱۷ صندوق بازنشستگی تشکیل شده که شامل چهار صندوق اصلی و سیزده صندوق صنفی و اختصاصی است. چهار صندوق اصلی عبارتند از سازمان تامین اجتماعی، صندوق بازنشستگی کشور، صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان، عشایر و سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح.

در این میان سازمان تامین اجتماعی بزرگ‌ترین صندوق بیمه‌‌ای است که ۴۶ میلیون و چهارصد هزار نفر به صورت اصلی و تبعی تحت پوشش این سازمان هستند. به جز سازمان تامین اجتماعی سایر صندوق‌های بازنشستگی به بودجه عمومی اتکا دارند و درواقع بدون کمک منابع عمومی در عمل ورشکسته هستند.

گزارش اخیر مرکز پژوهش‌های مجلس که صندوق‌های بازنشستگی در لایحه بودجه سال جاری را بررسی کرده است، درباره وابستگی این صندوق‌ها به بودجه عمومی می‌گوید صندوق‌های بازنشستگی کشوری، تامین اجتماعی نیروهای مسلح، کارکنان فولاد و کارکنان وزارت اطلاعات چهار صندوقی هستند که توان تامین حقوق و مزایای حقوق‌بگیران خود با تکیه بر منابع داخلی را ندارند و وابسته به بودجه سالیانه هستند. همچنین سایر صندوق‌های بازنشستگی را هم نمی‌توان مستقل از بودجه دانست و اغلب‌شان وضعیت مالی مناسبی ندارند و کمبود درآمد آنها از طریق دستگاه مادر مثل سازمان صدا و سیما تامین می‌شود. درواقع برخی ارقام کمک به صندوق‌ها نیز به صورت شفاف در بودجه عمومی ذکر نمی‌شود.

در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ برای حمایت از صندوق‌های بازنشستگی بیش از ۴۵۳ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است. از این مبلغ ۲۵۶٬۵ هزار میلیارد تومان مربوط به صندوق بازنشستگی کشوری، ۱۳۲ هزار میلیارد تومان جهت کمک به صندوق تأمین اجتماعی نیروهای مسلح و ۱۴٬۳ هزار میلیارد تومان بابت صندوق بازنشستگی فولاد و وزارت اطلاعات تعیین شده است. همچنین ۵۰ هزار میلیارد تومان کمک به متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان صندوق کشوری، لشکری و فولاد از محل مالیات بر ارزش افزوده در نظر گرفته شده است.

این اعداد نشان می‌دهد که در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ منابع تخصیص‌یافته به صندوق بازنشستگی کشوری ۲۳٬۹ درصد و همچنین منابع اختصاص داده شده به سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح، صندوق فولاد و صندوق وزارت اطلاعات به ترتیب ۱۷٬۴۵ درصد، ۲۶٬۸۸ و ۲۳٬۱۶ درصد رشد داشته‌اند. درواقع مجموع کمک‌های مستقیم دولت به صندوق‌های بیمه‌ای نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۲ به میزان ۳۶٬۹ درصد رشد کرده است.

دولت و بحران سازمان تامین اجتماعی

سازمان تامین اجتماعی‌ طبق اساسنامه‌اش وابسته به دولت و بودجه عمومی سالانه نیست و درآمد آن از طریق حق بیمه نیروی کار تامین می‌شود. حق بیمه طبق قوانین باید توسط دولت، کارفرما و کارگر پرداخت شود اما دولت دهه‌ها است که سهمش را به این سازمان پرداخت نکرده و درواقع به این صندوق بدهکار است.

آمار رسمی حکومت می‌گوید میزان بدهی دولت به سازمان تامین اجتماعی بیش از ۴۲۰ هزار میلیارد تومان است. علاوه بر این، اقدامات دیگر دولت نظیر سرکوب مزدی منجر به کاهش درآمد سازمان تامین اجتماعی شده است. همچنین ناتوانی حکومت در تامین شغل و نرخ بالای بیکاری از دیگر عوامل بحران‌زا در مورد سازمان تامین اجتماعی بوده است. در چنین شرایطی حکومت تصمیم گرفته ساده‌ترین و اولین راه پیش رو یعنی افزایش سن بازنشستگی را به عنوان راه‌حلی برای گذر از بحران در پیش بگیرد. این در حالی است که اگر بدهی دولت به این صندوق پرداخت شود مسئله سازمان تامین اجتماعی مرتفع می‌شود.

در سال‌های اخیر دولت تصمیم گرفته بخشی از بدهی‌اش به سازمان تامین اجتماعی را پرداخت کند اما نحوه محاسبه بدهی و پرداخت آن خود به بخشی از مسئله این سازمان بدل شده است. فرشاد اسماعیلی، پژوهشگر حقوق کار، در نقد شیوه پرداخت بدهی دولت به تامین اجتماعی گفته است:

تصمیمات دولتمردان در سال‌های اخیر، به‌ویژه پس از اجرای سیاست‌های تعدیل ساختاری که منجر به کاهش مستمر شدید ارزش پول ملی و... شد، خواسته یا ناخواسته برخلاف توصیه‌های ‌اشاره‌شده موجب کاهش ارزش ذخایر و سرمایه‌های سازمان تأمین اجتماعی شده است. دولت‌های مختلف با هماهنگی و همکاری مجالس قانون‌گذار در پرداخت دیونشان به سازمان تأمین اجتماعی جای مدعی و مدعی‌علیه را عملا عوض کردند. بدهکار همه‌کاره شد. بدهکار تعیین می‌کند بدهی چقدر باید باشد. بدهکار تعیین می‌کند جریمه پرداخت بشود یا نشود و اگر پرداخت بشود با چه شاخص و متر و معیاری جریمه و اصل محاسبه شود؛ با سود ساده یا مرکب یا با نرخ مشارکت یا نرخ‌های دیگر. بدهکار تعیین می‌کند ارزش دارایی‌ها چقدر است. بدهکار تعیین می‌کند حالا به‌جای بدهی‌اش چه به طلبکار بدهد و ارزش آن چیزی که دارد می‌دهد چقدر است و چگونه محاسبه شود. نهاد ناظر بر کل این پروسه واگذاری هم خود دولت است و حتی برای بعد از رد دیون هم تصمیم می‌گیرد که طلبکار یعنی سازمان تأمین اجتماعی که این بخش از دیونش را گرفت، باید با آن چه ‌کار کند و ظرف چند سال باید واگذارش کند و مشمول اصل ۴۴ و سیاست‌های اجرائی آن می‌شود و باید این اموال را که جای دیون صاحب‌ شده است، رد کند.

در بودجه سال ۱۴۰۳، دولت مبلغ ۱۳۰ هزار میلیارد تومان جهت پرداخت بدهی قطعی حسابرسی شده خود به سازمان تأمین اجتماعی و متناسب‌سازی حقوق و حفظ قدرت خرید بازنشستگان تأمین اجتماعی اختصاص داده است. اما گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس می‌گوید با فرض تحقق کامل، این رقم برای موارد فوق کفایت نخواهد کرد.

در بخش اول قانون بودجه سال ۱۴۰۳، محل تأمین بدهی‌های دولت به سازمان تأمین اجتماعی نقدی یا تهاتر، واگذاری سهام شرکت، تهاتر میعانات گازی و نفتی، خوراک و انرژی، واگذاری اوراق بهادار اسلامی، اعطای ضمانتنامه‌های دولتی و امتیازات مورد توافق و واگذاری طرح و پروژه‌ها و سایر موارد قابل واگذاری ذکر شده است. اما گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس نیز درباره شیوه پرداخت بدهی دولت به سازمان تامین اجتماعی می‌گوید:

در سال‌های گذشته دولت به همین شیوه بخشی از بدهی‌اش را به سازمان تامین اجتماعی تسویه کرده در حالی که هیچ منابع نقدی به این سازمان اختصاص نیافته است. در بودجه سال جاری نیز دولت مکلف شده است با رعایت سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی به همان شیوه قبلی بخشی دیگر از بدهی‌اش را تسویه کند. علیرضا حیدری، کارشناس رفاه و تامین اجتماعی یکی از دلایل ناترازی سازمان تامین اجتماعی را عدم وصول مطالبات از سوی دولت می‌داند و درباره بدهی دولت به صندوق تامین اجتماعی گفته است:

در چنین شرایطی سازمان تامین اجتماعی در سال جاری نیز همچنان با بحران روبه‌رو خواهد بود و مجبور به فروش دارایی‌ها و ذخایر خود می‌شود و هزینه اصلی این مسئله بر دوش نیروی کاری است که آینده‌اش بیش از پیش نامعلوم و مبهم است.